Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

Con la sentenza indicata in epigrafe la Corte d’appello di Napoli ha affermato il diritto degli odierni intimati alla corresponsione del sussidio per lavori socialmente utili con cadenza quindicinale (anzichè mensile come preteso dall’INPS) e ha, quindi, condannato l’Istituto previdenziale al pagamento degli interessi di mora per il ritardo nella erogazione delle prestazioni. Il giudice d’appello,così come quello di primo grado, hanno ritenuto che, nella specie, doveva trovare applicazione la disciplina dell’indennità di disoccupazione e, in particolare, il D.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, art. 32 secondo cui il pagamento dell’indennità deve avvenire il giorno 15 e l’ultimo giorno di ciascun mese.

Di questa decisione l’INPS domanda la cassazione con ricorso affidato a un unico motivo, illustrato con successiva memoria. I lavoratori non hanno svolto attività difensiva.

MOTIVAZIONE SEMPLIFICATA.

Motivi della decisione

1. Con l’unico motivo e con denunzia di violazione e falsa applicazione del combinato disposto della L. n. 223 del 1991, art. 7 e D.P.R. n. 818 del 1957, art. 32 con riferimento al D.L. n. 299 del 1994, art. 14, comma 4, (conv. in L. n. 451 del 1994), come sostituito dal D.L. n. 510 del 1996, art. 1, comma 3 (conv. in L. n. 608 del 1996), nonchè D.Lgs. n. 468 del 1997, art. 8, comma 3 l’INPS, richiamando alcune pronunce di questa Corte, premette che, come correttamente si afferma nella sentenza impugnata, al sussidio per lavori socialmente utili si applicano (in quanto non diversamente disposto) le disposizioni in materia di indennità di mobilità, ma sostiene che il rinvio operato – per quest’ultima – dalla L. n. 223 del 1991, art. 7 alla disciplina dell’indennità di disoccupazione vale solo ai fini della sua qualificazione come prestazione giornaliera (ossia rapportata ai giorni di disoccupazione e non al mese di calendario), ma non anche ai fini della individuazione del termine di pagamento, che invece, resta ancorato alla scadenza mensile.

2. Il ricorso è fondato alla luce dell’ormai consolidato orientamento di questa Corte, riassumibile nel seguente principio di diritto "in materia di lavori socialmente utili, il relativo sussidio – al quale sono estese le disposizioni in materia di indennità di mobilità a seguito della modifica normativa introdotta con il D.L. n. 299 del 1994, art. 14, comma 4 convertito, con modificazioni, nella L. n. 451 del 1994, – pur essendo determinato, alla stregua della disciplina dell’indennità di disoccupazione, su base giornaliera, deve essere corrisposto con cadenza mensile, attese le peculiarità della normativa in materia di indennità di mobilità riferita ad una ripartizione in mesi con riguardo alla durata massima del trattamento (dodici mesi, prorogabili in relazione a fasce di età o aree territoriali e suddivisibile in due periodi, pure indicati in mesi), alla commisurazione della misura della prestazione (sulla base dell’integrazione salariale spettamte, determinata per ogni mese ai sensi della L. n. 427 del 1980), alla possibilità di sospensione e cumulo con i redditi da lavoro nel caso di svolgimento di una attività lavorativa (prevedendosi, ai sensi della L. n. 223 del 1991, art. 9, comma 5 in caso di nuova occupazione con retribuzione inferiore a quella di provenienza, la corresponsione di un assegno mensile per la differenza), nonchè alla detraibilità delle mensilità già godute nel caso di erogazione in conio capitale per i lavoratori che intraprendono un’attività autonoma o in cooperativa, risolvendosi, pertanto, in una regolamentazione specifica che rende inapplicabile, in quanto incompatibile, il sistema di pagamento previsto per il trattamento di disoccupazione involontaria, fissato, dal D.P.R. n. 818 del 1957, art. 32 in due scadenze, il giorno quindici e l’ultimo giorno del mese" (Cass. n. 12627 del 2008, nonchè, successivamente, tra tante, n. 24630 del 2009, n. 17933 del 2010, n. 16357 del 2011).

3. Ne deriva che la sentenza impugnata, avendo,invece, ritenuto applicabile la disciplina dell’indennità ordinaria di disoccupazione anche ai fini delle scadenze di pagamento e, conseguentemente, ai fini della determinazione degli interessi legali decorrenti da tali scadenze, è incorsa nella denunciata violazione di legge; sicchè la detta pronuncia, in accoglimento del ricorso dell’Istituto, deve essere cassata.

4. Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito, con il rigetto della domanda originariamente proposta dai lavoratori.

5. Nulla per le spese dell’intero processo ai sensi dell’art.152 disp. att. c.p.c., nel testo vigente prima delle modifiche apportate dal D.L. n. 269 del 2003 (conv. in L. n. 326 del 2003) nella specie inapplicabile ratione temporis (ricorso di primo grado anteriore al 3 ottobre 2003).

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e decidendo nel merito rigetta la domanda. Nulla spese per l’intero processo.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo

1. F.N. fa parte del personale non docente della scuola, indicato con l’acronimo ATA (amministrativo, tecnico ed ausiliario) già dipendente dagli enti locali, che a decorrere dal 1 gennaio 2000 è stato trasferito nei ruoli del personale dello Stato-Comparto Scuola.

2. La F. convenne in giudizio il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (d’ora in poi: MIUR), suo nuovo datore di lavoro, chiedendo il riconoscimento integrale dell’anzianità maturata presso l’ente locale di provenienza. Il Tribunale di Pesaro accolse la domanda, dichiarando il diritto dell’appellante al riconoscimento dell’anzianità e condannando l’Amministrazione al pagamento delle differenze retributive conseguenti al riconoscimento della maggiore anzianità. 3. L’impugnazione del MIUR era rigettata dalla Corte d’appello di Ancona con sentenza n. 550/05. 4. Il MIUR ha proposto ricorso per cassazione deducendo la sopravvenuta interpretazione autentica della L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 8 ad opera della L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 218, (finanziaria 2006) e sostenendo la tesi che, in conseguenza, il personale degli enti locali trasferito nei ruoli ATA dello Stato va inquadrato nei ruoli statali sulla base del trattamento economico in godimento all’atto del trasferimento, risultando infondata la pretesa del dipendente di riconoscimento a fini giuridici ed economici di tutta l’anzianità posseduta al momento del passaggio di ruolo.

5. Il dipendente non ha svolto attività difensiva.

Motivi della decisione

6. La questione oggetto della controversia concerne il trattamento giuridico ed economico del personale ATA trasferito dagli enti locali al MIUR in base alla L. 3 maggio 1999, n. 124, art. 8. 7. Tale norma, dopo aver premesso, al comma 1, che il personale ATA degli istituti e scuole statali di ogni ordine e grado passa a carico dello Stato, prevede, nel comma 2, che: "Il personale di ruolo di cui al comma 1, dipendente degli enti locali, in servizio nelle istituzioni scolastiche statali alla data di entrata in vigore della presente legge, è trasferito nei ruoli del personale ATA statale ed è inquadrato nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali corrispondenti per lo svolgimento dei compiti propri dei predetti profili. Relativamente a qualifiche e profili che non trovino corrispondenza nei ruoli del personale ATA statale è consentita l’opzione per l’ente di appartenenza, da esercitare comunque entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge. A detto personale vengono riconosciuti ai fini giuridici ed economici l’anzianità maturata presso l’ente locale di provenienza nonchè il mantenimento della sede in fase di prima applicazione in presenza della relativa disponibilità del posto". 8. La disposizione fu oggetto di un vasto contenzioso concernente, specificamente, l’applicazione che della stessa venne data dal D.M. Pubblica Istruzione 5 aprile 2001, che "recepì" l’accordo stipulato tra l’ARAN e i rappresentanti delle organizzazioni sindacali in data 20 luglio 2000. 9. Con tale accordo l’ARAN e le associazioni sindacali avevano dato applicazione alla L. n. 124 del 1999, art. 8 stabilendo, quanto al regime contrattuale, che, pur nella prosecuzione ininterrotta del relativo rapporto di lavoro, cessava di applicarsi a decorrere dall’1 gennaio 2000 il c.c.n.l. 1 aprile 1999 del comparto Regioni-Autonomie locali e dalla stessa data si applicava il c.c.n.l. 26 maggio 1999 del comparto Scuola.

10. L’art. 3 dell’accordo disciplinò l’inquadramento professionale e retributivo, nei seguenti termini: i dipendenti trasferiti "sono inquadrati nella progressione economica per posizioni stipendiali delle corrispondenti qualifiche professionali del comparto scuola, indicate nell’allegata tabella B, con le seguenti modalità. Ai suddetti dipendenti viene attribuita la posizione stipendiale, tra quelle indicate nell’allegata tabella B, d’importo pari o immediatamente inferiore al trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999 costituito da stipendio e retribuzione individuale di anzianità …". "L’eventuale differenza tra l’importo della posizione stipendiale di inquadramento e il trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999, come sopra indicato, è corrisposta ad personam e considerata utile, previa temporizzazione, ai fini del conseguimento della successiva posizione stipendiale. Al personale destinatario del presente accordo è corrisposta l’indennità integrativa speciale nell’importo in godimento al 31 dicembre 1999, se più elevato di quella della corrispondente qualifica del comparto scuola". 11. Le controversie giudiziarie riguardarono in particolare la possibilità di incidere, su di una norma di rango legislativo, da parte di un accordo sindacale poi recepito in un decreto ministeriale. La giurisprudenza si orientò in senso negativo, sebbene con percorsi argomentativi diversi (vedi: Cass., 17 febbraio 2005, n. 3224; Cass. 4 marzo 2005, n. 4722, nonchè Cass. 27 settembre 2005, n. 18829).

12. Intervenne il legislatore, dettando una disposizione, la L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 218 (finanziaria 2006) sopra citata, che recepì, a sua volta, i contenuti dell’accordo sindacale e del Decreto Ministeriale, stabilendo che la L. n. 124 del 1999, art. 8, comma 2 "si interpreta nel senso che" il personale ATA degli enti locali trasferito nei ruoli dello Stato "è inquadrato, nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali dei corrispondenti ruoli statali, sulla base del trattamento economico complessivo in godimento all’atto del trasferimento, con l’attribuzione della posizione stipendiale di importo pari o immediatamente inferiore al trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999 costituito dallo stipendio, dalla retribuzione individuale di anzianità nonchè da eventuali indennità, ove spettanti, previste dai contratti collettivi nazionali di lavoro del comparto degli enti locali, vigenti alla data dell’inquadramento. L’eventuale differenza tra l’importo della posizione stipendiale di inquadramento e il trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999, come sopra indicato, viene corrisposta ad personam e considerata utile, previa temporizzazione, ai fini del conseguimento della successiva posizione stipendiale. E’ fatta salva l’esecuzione dei giudicati formatisi alla data di entrata in vigore della presente legge". 13. Come è evidente, l’art. 1, comma 218 della suindicata Legge Finanziaria ha riprodotto, quanto all’inquadramento ed al relativo trattamento retribuivo, le clausole dell’accordo sindacale del luglio 2000 già riprese dal D.M. aprile 2001. 14. E’ fondata la tesi, proposta dal ricorrente Ministero che, sul presupposto del suo carattere interpretativo, assegna efficacia retroattiva alla disposizione introdotta dalla legge finanziaria 2006 e sostiene, quindi, la sua applicabilità ai processi già in corso.

Il legislatore, come si è visto, usa l’espressione "la L. n. 124 del 1999, art. 8, comma 2 si interpreta nel senso che …", il che indica la volontà di far retroagire la norma dettata dal comma 218. Corte di cassazione e Corte costituzionale si sono espresse in modo concorde sul punto. Da ultimo, le Sezioni unite, hanno qualificato la disposizione tra le "norme di sanatoria con efficacia retroattiva", perchè il legislatore, emanandola, ha elevato a dato normativo primario il contenuto di un atto regolamentare o amministrativo a carattere generale (il Decreto Ministeriale che aveva a sua volta recepito l’accordo collettivo ARAN-Sindacati del 2000), giudicato dalla giurisprudenza inidoneo a derogare una norma di legge. Elevato il livello del contenuto normativo del decreto ministeriale trascrivendolo in una norma di rango primario, è venuto meno con efficacia retroattiva il vizio dell’atto. "Si è trattato – precisano le Sezioni unite – di una sanatoria ex lege del contenuto precettivo del D.M. 5 aprile 2001, ciò che in linea di principio era consentito fare al legislatore avendo la giurisprudenza costituzionale da tempo ammesso le leggi di sanatoria, pur assoggettandone la sostanziale retroattività a scrutinio di legittimità sulla base del parametro della ragionevolezza" (Così Cass. S.U. 8 agosto 2011, n. 17076, richiamando Corte cost. n. 234 del 2007).

15. Le eccezioni di legittimità costituzionale sollevate da vari giudici – compresa questa Corte di cassazione, che, con ordinanza n. 22260 del 2008, ritenne non manifestamente infondata la questione del contrasto con l’art. 117 Cost., comma 1 in relazione all’art. 6 CEDU con riferimento al problema dell’ingerenza legislativa in controversie giudiziarie in corso – sono state tutte respinte dalla Corte costituzionale con una pluralità di pronunzie: la sentenza n. 234 del 2007, le ordinanze n. 400 del 2007 e n. 212 del 2008, nonchè la sentenza n. 311 del 2009. 16. Per tali motivi, i ricorsi proposti dai dipendenti che assumevano il carattere non retroattivo della norma di interpretazione contenuta nella L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 266, sono stati respinti da questa Corte (vedi, per tutte: Cass., 9 novembre 2010, n. 22751).

17. Tuttavia, l’ampio spettro delle sentenze impugnate ed il tenore dell’impugnazione che, più a monte, pongono un generale problema di violazione della disciplina dettata dalla L. n. 124 del 1999, art. 8, comma 2, e dalla L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 218 impone di tener conto dei successivi sviluppi della vicenda sul piano della giurisprudenza europea.

18. Sono, infatti, intervenute sul tema, tanto la Corte europea dei diritti dell’uomo, che la Corte di giustizia dell’Unione europea.

19. La Corte europea dei diritti dell’uomo si è espressa con una decisione (sentenza 7 giugno 2011, Agrati ed altri c. Italia) non ancora definitiva, perchè è oggetto di richiesta di rinvio della causa alla Grande Camera, presentata dallo Stato italiano, ai sensi dell’art. 43 della CEDU. 20. La Corte di giustizia dell’Unione europea (Grande Sezione) si è espressa con la sentenza 6 settembre 2011 (procedimento C-108/10), sulla domanda di pronuncia pregiudiziale – proposta ai sensi dell’art. 267 TFUE, dal Tribunale di Venezia, nella controversia instaurata nei confronti del Ministero da S.I. – in merito all’interpretazione della direttiva del Consiglio 14 febbraio 1977, 77/187/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti.

21. Il Tribunale di Venezia aveva sottoposto alla Corte quattro questioni pregiudiziali.

22. La prima questione consisteva, in sintesi, nello stabilire se il fenomeno successorio disciplinato dalla L. n. 124 del 1999, art. 8 possa costituire un "trasferimento d’impresa" ai sensi della normativa dell’Unione relativa al mantenimento dei diritti dei lavoratori.

23. La soluzione della Corte UE è affermativa, nei seguenti termini:

"La riassunzione, da parte di una pubblica autorità di uno Stato membro, del personale dipendente di un’altra pubblica autorità, addetto alla fornitura, presso le scuole, di servizi ausiliari comprendenti, in particolare, compiti di custodia e assistenza amministrativa, costituisce un trasferimento di impresa ai sensi della direttiva del Consiglio 14 febbraio 1977, 77/187/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti, quando detto personale è costituito da un complesso strutturato di impiegati tutelati in qualità di lavoratori in forza dell’ordinamento giuridico nazionale di detto Stato membro" (vedi punto 1 del dispositivo e punto 66 della motivazione).

24. Con la seconda e la terza questione si chiedeva alla Corte di stabilire: a) se la continuità del rapporto di cui all’art. 3, n. 1, della direttiva 77/1987 (trasfusa, unitamente alla direttiva 98/50, nella direttiva 2001/23) deve essere interpretata nel senso di una quantificazione dei trattamenti economici collegati presso il cessionario all’anzianità di servizio che tenga conto di tutti gli anni effettuati dal personale trasferito anche di quelli svolti alle dipendenze del cedente (seconda questione): b) se il suddetto art. 3 della menzionata direttiva debba essere interpretato nel senso che tra i diritti del lavoratore che si trasferiscono al concessionario rientrano anche posizioni di vantaggio conseguite dal lavoratore presso il cedente quale l’anzianità di servizio se a questa risultano collegati nella contrattazione collettiva vigente presso il cessionario, diritti di carattere economico (terza questione).

25. Con riferimento a tali due questioni il dispositivo della decisione è il seguente: "quando un trasferimento ai sensi della direttiva 77/187 porta all’applicazione immediata, ai lavoratori trasferiti, del contratto collettivo vigente presso il cessionario e inoltre le condizioni retributive previste da questo contratto sono collegate segnatamente all’anzianità lavorativa, l’art. 3 di detta direttiva osta a che i lavoratori trasferiti subiscano, rispetto alla loro posizione immediatamente precedente al trasferimento, un peggioramento retributivo sostanziale per il mancato riconoscimento dell’anzianità da loro maturata presso il cedente, equivalente a quella maturata da altri lavoratori alle dipendenze del cessionario, all’atto della determinazione della loro posizione retributiva di partenza presso quest’ultimo. E compito del giudice del rinvio esaminare se, all’atto del trasferimento in questione nella causa principale, si sia verificato un siffatto peggioramento retributivo". 26. Il giudice nazionale è quindi chiamato dalla Corte di giustizia ad accertare se, a causa del mancato riconoscimento integrale della anzianità maturata presso l’ente cedente, il lavoratore trasferito abbia subito un "peggioramento retributivo sostanziale". 27. In motivazione la Corte rileva che, una volta inquadrato nel concetto di trasferimento d’azienda e quindi assoggettato alla direttiva 77/187, al trasferimento degli ATA si applica non solo il n. 1 dell’art. 3 della direttiva, ma anche il n. 2, disposizione che riguarda segnatamente l’ipotesi in cui l’applicazione del contratto in vigore presso il cedente venga abbandonata a favore di quello in vigore presso il cessionario (come nel caso in esame, v., supra, accordo del 20 luglio 2000). Il cessionario ha diritto di applicare sin dalla data del trasferimento le condizioni di lavoro previste dal contratto collettivo per lui vigente, ivi comprese quelle concernenti la retribuzione (punto n. 74 della sentenza). Ciò premesso, la Corte sottolinea che gli stati dell’Unione, pur con un margine di elasticità, devono attenersi allo "scopo della direttiva", consistente "nell’impedire che i lavoratori coinvolti in un trasferimento siano collocati in una posizione meno favorevole per il solo fatto del trasferimento" (n. 75, il concetto è ribadito al n. 77 in cui si precisa che la direttiva "ha il solo scopo di evitare che determinati lavoratori siano collocati, per il solo fatto del trasferimento verso un altro datore di lavoro, in una posizione sfavorevole rispetto a quella di cui godevano precedentemente").

28. Quindi, nella definizione delle singole controversie, è necessario stabilire se si è in presenza di condizioni meno favorevoli. A tal fine, il giudice nazionale (nella attuale controversia: il giudice del rinvio) deve osservare i seguenti criteri: 1) Quanto ai soggetti la cui posizione va comparata, il confronto è con le condizioni immediatamente antecedenti al trasferimento dello stesso lavoratore trasferito (così il n. 75. e al n. 77 si precisa "posizione sfavorevole rispetto a quella di cui godevano prima del trasferimento". Idem nn. 82 e 83). Al contrario, non ostano eventuali disparità con i lavoratori che all’atto del trasferimento erano già in servizio presso il cessionario (n. 77).

2) Quanto alle modalità, si deve trattare di "peggioramento retributivo sostanziale" (così il dispositivo) ed il confronto tra le condizioni deve essere "globale" (n. 76: "condizioni globalmente meno favorevoli"; n. 82: "posizione globalmente sfavorevole"), quindi non limitato allo specifico istituto, ma considerando anche eventuali trattamenti più favorevoli su altri profili, nonchè eventuali effetti negativi sul trattamento di fine rapporto e sulla posizione previdenziale. 5) Quanto al momento da prendere in considerazione, il confronto deve essere fatto "all’atto del trasferimento" (nn. 82 e 84, oltre che nel dispositivo: "all’atto della determinazione della loro posizione retributiva di partenza").

29. La quarta ed ultima questione posta dal Tribunale di Venezia atteneva alla conformità della disciplina italiana e specificamente della Legge Finanziaria 2006, art. 1, comma 218, all’art. 6, n. 2, TUE, in combinato disposto con l’art. 6 CEDU e artt. 46 e 47 e art. 52, n. 3 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, come recepiti nel Trattato di Lisbona. La Corte, dando atto della sentenza emessa il 7 giugno 2011 dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, ha statuito che: "vista la risposta data alla seconda ed alla terza questione, non c’è più bisogno di esaminare se la normativa nazionale in oggetto, quale applicata alla ricorrente nella causa principale, violi i principi" di cui alle norme su indicate (vedi: punti 27 e 84 della sentenza) 30. La sentenza della Corte di giustizia incide sul presente giudizio. In base all’art. 11 Cost. e art. 117 Cost., comma 1, il giudice nazionale e, prima ancora, l’amministrazione, hanno il potere- dovere di dare immediata applicazione alle norme della UE provviste di effetto diretto, con i soli limiti derivanti dai principi fondamentali dell’assetto costituzionale dello Stato ovvero dei diritti inalienabili della persona, nel cui ambito resta ferma la possibilità del controllo di costituzionalità (vedi, per tutte, Corte cost. sentenze n. 183 del 1973 e n. 170 del 1984; ordinanza n. 536 del 1995 nonchè, da ultimo, sentenze n. 284 del 2007, n. 227 del 2010, n. 288 del 2010, n. 80 del 2011). L’obbligo di applicazione è stato riconosciuto anche nei confronti delle sentenze interpretative della Corte di giustizia (emanate in via pregiudiziale o a seguito di procedura di infrazione) ove riguardino norme UE direttamente applicabili (vedi: Corte cost. sentenze n. 113 del 1985, n. 389 del 1989 e n. 168 del 1991, nonchè sull’onere di interpretazione conforme al diritto UE, tra le tante: Corte cost. sentenze n. 28 del 2010 e n. 190 del 2000).

31. Il caso in esame deve quindi essere deciso, in consonanza con la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea. Ciò comporta che il ricorso, seppure per ragioni diverse da quelle dedotte dall’Amministrazione ricorrente, deve essere accolto perchè deve essere verificata la conformità del complesso normativo costituito dalla L. n. 124 del 1999, art. 8 e L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 218, ai principi enunciati dalla Corte di giustizia europea.

32. La decisione impugnata deve, pertanto, essere cassata con rinvio ad altro Giudice, che, applicando i sopra indicati criteri di comparazione, dovrà decidere la controversia nel merito, verificando la sussistenza, o meno, di un peggioramento retributivo sostanziale all’atto del trasferimento. Il Giudice del rinvio provvederà anche sulle spese del presente giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del presente giudizio di cassazione, alla Corte d’appello di Ancona in diversa composizione.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

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Svolgimento del processo

Con l’appello in esame, il sig. M. P. impugna la sentenza 25 agosto 2003 n. 596, con la quale il TAR Abruzzo, sede di L’Aquila, ha rigettato il suo ricorso proposto avverso la deliberazione della Giunta Municipale del Comune di Rocca di Mezzo 14 luglio 2000 n. 124, con la quale si è stabilito – a modificazione delle determinazioni in precedenza adottate – che "il lotto cimiteriale concesso al sig. M. P…. è il lotto 3A", nonché avverso l’ordinanza del responsabile dell’area tecnica 11 agosto 2000 n. 692 e dell’ingiunzione a demolire 25 settembre 2000 n. 702.

La vicenda riguarda la concessione a titolo oneroso di un lotto cimiteriale, per la realizzazione di un manufatto di mq. 16, lotto dapprima avente una determinata localizzazione nella pianta relativa all’ampliamento del cimitero, poi una diversa (a seguito della delibera di G.M. impugnata). A ciò seguivano l’annullamento (con ord. n. 692/2000) della concessione edilizia rilasciata e la successiva ingiunzione di demolizione.

La sentenza appellata afferma:

– la Giunta Comunale, composta da tre membri, "correttamente ha deliberato con sindaco ed un assessore";

– non sussiste un obbligo di astensione dal partecipare alla seduta della Giunta Comunale, a carico del segretario comunale, per il solo fatto di avere lo stesso svolto funzioni di ufficiale rogante del contratto di concessione del lotto cimiteriale;

– è illegittima, a fronte della concessione ottenuta di un lotto di mq. 16, la realizzazione "di un’edicola funeraria su un lotto che viene riconosciuto della estensione, ben superiore, di mq. 20";

– l’area concessa "non può individuarsi in quella individuata dall’istante, ma piuttosto in quella che viene indicata dalla resistente amministrazione".

Avverso tale decisione, vengono proposti i seguenti motivi di appello:

a) error in iudicando; violazione dell’art. 21 dello Statuto del Comune di Rocca di Mezzo e dei principi vigenti in materia di struttura e funzionamento degli organi collegiali; poiché la Giunta ha deliberato con la presenza di soli due componenti (Sindaco ed un assessore) sui tre previsti,

b) error in iudicando; violazione art. 21, commi 4 e 5 Statuto, poiché "il segretario comunale è tenuto ad astenersi dalle sedute di Giunta, qualora si profili una situazione di incompatibilità"; e tale era l’avere il segretario svolto le funzioni di ufficiale rogante del contratto di concessione, a fronte della adottanda delibera di Giunta che metteva in discussione il regolare esercizio proprio delle funzioni roganti;

c) error in iudicando, in quanto "con il provvedimento che ha annullato la concessione il Comune non ha reagito… alla realizzazione di una costruzione di dimensioni superiori rispetto a quelle stabilite con l’atto concessorio, ma alla asserita erronea localizzazione dell’edicola. L’oggetto del contendere non consiste nell’estensione dell’area cimiteriale concessa al sig. P., ma nella sua localizzazione". Nel merito, il primo giudice ha "riprodotto in modo errato la dicitura del contratto di concessione", e la pianta allegata alla delibera n. 76/1997 è "nuova, diversa e incompatibile, addirittura rispetto alla pianta cui fa riferimento la delibera n. 124/2000".

Inoltre, l’appellante ha riproposto il motivo, che assume non essere stato considerato dal TAR, concernente l’annullamento della concessione e con il quale si era lamentata la "violazione e falsa applicazione dei principi vigenti in materia di esercizio della potestà di autotutela e l’eccesso di potere per falso presupposto, difetto di motivazione, incongruenza tra premessa e dispositivo degli atti; illogicità e contraddittorietà manifeste".

Infine, ripropone la domanda di risarcimento del danno.

Si è costituito in giudizio il Comune di Rocca di Mezzo, che – rimessa al giudice la valutazione della eventuale sospensione del presente giudizio in attesa della definizione del giudizio sulla querela di falso – ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità dell’appello per difetto di interesse, non avendo il P. realizzato la costruzione entro i termini della concessione edilizia. Ha comunque concluso richiedendo il rigetto del ricorso, stante la sua infondatezza.

All’odierna udienza, la causa è stata riservata in decisione.

Motivi della decisione

Preliminarmente, il Collegio deve respingere l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di I grado per difetto di interesse, in quanto, in disparte ogni considerazione in ordine alla circostanza che la eventuale decadenza della concessione edilizia non è stata posta a fondamento degli atti impugnati, questi ultimi, e segnatamente la delibera G.M. n. 124/2000, riguardano una determinazione dell’amministrazione di contenuto diverso, quale la concessione di suolo cimiteriale, rispetto alla quale (all’accertamento della sua illegittimità) risulta sussistere (e persistere) l’interesse alla decisione.

Nel merito, l’appello è fondato e deve essere accolto, in relazione al primo motivo proposto, con conseguente assorbimento dei motivi ulteriori.

L’art. 21 dello Statuto del Comune di Rocca di Mezzo prevede che la "Giunta è validamente riunita con la presenza di almeno tre componenti e delibera a maggioranza semplice dei membri presenti alla riunione".

Orbene, pur considerando quanto esposto dalla costituita amministrazione in ordine alle vicende della composizione della Giunta comunale (prima di quattro, poi – dopo la l. n. 81/1993 – di tre componenti, Sindaco compreso), né la lettera della disposizione citata, né una interpretazione logicosistematica della medesima, coerente con i principi generali in tema di composizione e funzionamento degli organi collegiali, rendono possibile concludere che l’organo Giunta Comunale possa ritenersi validamente costituito, e quindi possa legittimamente deliberare, con la presenza di due soli componenti (e precisamente con la presenza del Sindaco e di un assessore).

Infatti, sul piano letterale, occorre osservare che, se la disposizione in esame richiede per la "valida riunione" la presenza di tre componenti, tale è il quorum di validità della seduta, a nulla rilevando che tale numero coincida con quello complessivo dei componenti dell’organo.

D’altra parte, ed a riprova della correttezza dell’interpretazione letterale, supponendo che la Giunta possa considerarsi validamente riunita con la presenza di due soli componenti, non avrebbe alcun senso prevedere – come invece si legge nella disposizione statutaria – che essa deliberi "a maggioranza semplice dei membri presenti alla riunione", posto che – a fronte di due asseriti componenti presenti – non sembra a tutta evidenza possibile ipotizzare una "maggioranza semplice".

Tanto precisato, l’interpretazione della norma statutaria (e la concreta prassi seguita nel Comune di Rocca di Mezzo), in base alla quale la Giunta è validamente costituita e può, quindi, deliberare con la presenza di due soli componenti (da individuarsi nel Sindaco ed in un assessore), pone in dubbio la stessa persistenza della natura di organo collegiale della Giunta Comunale (così come voluta dalla disciplina primaria: d. lgs. n. 267/2000), e contraddice, al contempo, un principio risalente e generalissimo riguardante la composizione degli organi collegiali, secondo il quale "duo non faciunt collegium".

Ed infatti, prevedere, sia pure incidenter tantum, non una semplice composizione "pari" di un organo collegiale, ma la possibilità che un organo collegiale possa essere composto da due soli componenti, significa o accettare la (possibile) paralisi della volontà decisionale dell’organo, in casi di dissenso tra i due componenti (il che non è ammissibile in ossequio ad evidenti principi di buon andamento dell’azione amministrativa e di mera ragionevolezza), oppure rendere necessario che, in caso di parità, prevalga il voto del presidente (Sindaco).

Ma è proprio questa la circostanza che, di fatto, trasforma – in violazione di legge – un organo collegiale in organo monocratico.

Affermare, infatti, che in caso di parità, in un collegio composto da due soli componenti, prevale il voto del presidente, corrisponde in pratica ad affermare che l’unico decidente è il presidente, alterando in modo profondo e incontrovertibile il principio generale di par condicio dei componenti degli organi collegiali.

E’ del tutto evidente che il principio di attribuzione di "prevalenza" al voto del presidente, applicato a collegi con un numero di componenti superiori a due, rappresenta una modalità individuata per superare situazioni di "stallo" in cui un organo collegiale può incorrere, e ciò in ragione di un principio di effettività dell’azione amministrativa, rispondente al più generale principio di buon andamento.

Lo stesso principio, tuttavia, laddove previsto (o ritenuto applicabile) in modo acritico per il funzionamento di un collegio di due soli componenti, si risolve in una inammissibile prevalenza di un componente sull’altro, violando il principio già citato della par condicio dei componenti degli organi collegiali, ed è tale da poter fare affermare come intervenuta una sostanziale riduzione dell’organo collegiale ad organo monocratico, così contravvenendo al dettato della norma primaria.

Se, a fronte di due componenti, prevale il voto del presidente, ciò significa che quella che, in definitiva, si afferma è la volontà del componentepresidente, e quindi l’organo, voluto dalla legge come a titolarità collegiale (reale o virtuale, perfetto o imperfetto che sia da considerare il collegio), si trasforma, di fatto ed illegittimamente, in organo monocratico.

Il che rende, ancora una volta, evidenti le ragioni del brocardo "duo non faciunt collegium", del perché, cioè, non si dia ragionevolmente organo collegiale se non con più di due componenti dello stesso.

Con riferimento all’ente locale, può, dunque, affermarsi che, a fronte di una volontà del legislatore di prevedere, quali organi di indirizzo politicoamministrativo, il Sindaco, la Giunta Comunale ed il Consiglio comunale, si realizza (ammettendo la valida attività deliberativa di una Giunta di due soli componenti presenti) una sostanziale, ed illegittima, "identificazione" dell’organo collegiale Giunta con l’organo monocratico Sindaco, non consentita dal Testo Unico degli Enti locali.

Non può, quindi, trovare conferma la ritenuta (dalla sentenza appellata: pagg. 910), legittimità di una delibera assunta da una Giunta con due soli componenti (su tre) presenti. Né ha rilievo, ai fini della presente decisione, che anche la precedente delibera GM n. 208/1997, di originaria concessione del suolo, sia stata adottata allo stesso modo, poiché tale atto, indipendentemente dalla sua legittimità (o meno), non è oggetto del presente giudizio.

L’illegittimità della delibera GM n. 124/2000 si riverbera, in via derivata, sugli altri atti impugnati (ord. n. 694/2000 e n. 702/2000), che in essa trovano il proprio presupposto.

Non può trovare, invece, accoglimento la proposta domanda di risarcimento del danno, sia in quanto la (ora) accordata tutela ripristinatoria soddisfa talune delle pretese dell’appellante (ad esempio, relative alla già intervenuta progettazione), sia in quanto non risulta, agli atti del giudizio, intervenuta la demolizione dell’immobile; sia in quanto non risultano validamente comprovati (nella loro sussistenza e nel loro valore economico) gli "impegni economici" che sarebbero stati compromessi dagli atti impugnati.

Per le ragioni esposte, ed in accoglimento del primo motivo proposto, l’appello deve essere accolto, nei limiti sopra precisati, e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, deve essere accolto il ricorso introduttivo del giudizio di I grado, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

definitivamente pronunciando sull’appello proposto da P. M. (n. 9175/2004 r.g.), lo accoglie, nei sensi di cui in motivazione, e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso proposto in I grado, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

Condanna il Comune di Rocca di Mezzo al pagamento, in favore dell’appellante, delle spese, diritti ed onorari di giudizio, che liquida in complessivi Euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

D.V.V. e F.M. hanno impugnato con ricorso per cassazione il decreto della Corte d’appello di Perugia depositato l’8 agosto 2008 che, in parziale accoglimento della loro domanda di equa riparazione formulata in relazione a processo civile introdotto innanzi al Tribunale di Cassino con atto del 19.10.93, edefinito in primo grado con sentenza del 21.3.2003, accertato un eccesso di 7 anni rispetto alla ragionevole durata stimata m 4 anni e mezzo in ragione della complessità della vicenda processuale, ha liquidato il danno non patrimoniale in Euro 7.500,00. Il Ministero della Giustizia ha resistito con controricorso.

Motivi della decisione

I ricorrenti col primo motivo del ricorso censurano l’impugnato decreto, sia in relazione al computo della ragionevole durata, sia in ordine all’applicazione del criterio di liquidazione dell’indennizzo, con ampi richiami a precedenti della Corte EDU e formulano un complesso quesito di diritto che chiede se violi la Convenzione EDU:

1.- considerare solo il periodo eccedente la ragionevole durata.

2.- considerare ai fini della complessità del caso solo gli accertamenti eseguiti senza valutarne natura e specificità. 3.- non considerare la natura degli interessi in gioco.

4.- non considerare l’assenza d’attività defatigatoria delle parti.

5.- non considerare la posta in gioco.

Il motivo è inammissibile. La confusa formulazione del quesito non risulta collegata con la necessaria specificità al tenore della censura che lo precede, rispetto alla cui articolazione, peraltro sommaria e vaga, chiede affermarsi plurimi principi di diritto del tutto eccentrici e non pertinenti. La complessità del processo presupposto, indagata e quindi apprezzata dalla Corte del merito in relazione agli accertamenti resisi necessari per la sua trattazione, non risultano criticati con la necessaria specificità, ma vengono censurati con riferimento ad astratti parametri di valutazione, in base ai principi di diritto invocati, di cui si chiede l’affermazione, che la Corte territoriale ha mostrato di conoscere, avendone fatto corretta applicazione sulla base della valutazione della concreta connotazione della vicenda processuale.

Ne condivide la sorte il secondo motivo con cui i ricorrenti deducono violazione:

1.- dell’art. 117 Cost.;

2.- dell’art. 6, par. 1 e dell’art. 13 della Convenzione EDU. 3.- della L. n. 89 del 2001, art. 3;

4.- dell’art. 13 della citata Convenzione. Astrattamente argomentato, il motivo richiama gli orientamenti della Corte europea per censurare sia il computo della ragionevole durata che la misura dell’indennizzo liquidato, e si conclude con quesito di diritto articolato con analoga astrattezza e genericità con cui chiede se la Convenzione europea e la sua interpretazione resa da parte del giudice europeo siano vincolanti per il giudice nazionale. Esposto in senso vago e confuso, il motivo non illustra con la necessaria puntualità i passaggi argomentativi dell’impugnato decreto asseritamente viziati, e pretende desumerne i denunciati errori di diritto dall’affermata disapplicazione degli enunciati invocati, richiamati in senso tautologico e senza indicarne l’effettivo collegamento con le caratteristiche della vicenda processuale cui si riferisce la domanda di equa riparazione esaminata dalla Corte territoriale.

Tutto ciò premesso, il ricorso deve essere rigettato con condanna dei ricorrenti in solido al pagamento delle spese del presente giudizio liquide come da dispositivo.

P.Q.M.

La Corte:

rigetta il ricorso, e condanna i ricorrenti in solido al pagamento delle spese del presente giudizio liquidandole in Euro 800,00 oltre prenotate a debito.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.