Avviso di Deposito
del
a norma dell’art. 55
della L. 27 aprile
1982 n. 186
Il Direttore di Sezione
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione terza, con l’intervento dei magistrati:
Angelo De Zotti -Presidente
Elvio Antonelli -Consigliere
Marco Buricelli -Consigliere, rel. ed est.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 1524 del 2008 proposto da FIMMG –Federazione Italiana Medici di Medicina Generale –Continuità Assistenziale, in persona del Segretario Nazionale del Settore, e da Adinolfi Luigi, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Vannicelli e Annamaria Celletti, domiciliati presso la Segreteria del Tar ai sensi dell’art. 35 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054;
contro
il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, in persona del legale rappresentante “pro tempore”, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, domiciliata ria per legge in Piazza San Marco n. 63;
e nei confronti
della Regione Veneto, in persona del legale rappresentante “pro tempore”, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avvocati Ezio Zanon ed Emanuele Mio dell’Avvocatura regionale del Veneto, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura regionale in Venezia, San Polo n. 1429/B);
per l’annullamento
della deliberazione della Giunta regionale (DGRV) n. 385 del 20 febbraio 2007, pubblicata sul BURV n. 24 del 9 marzo 2007, avente a oggetto avviso pubblico per l’ammissione in soprannumero al corso triennale di formazione specifica in Medicina Generale 2007/2010;
visto il ricorso al Tar del Lazio, notificato il 31 maggio 2007 e tempestivamente depositato in segreteria, con i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Amministrazione statale intimata e della Regione Veneto, con i relativi allegati;
vista l’ordinanza n. 3581 del 18 luglio 2007, con la quale la sezione terza quater del Tar del Lazio ha accolto la domanda di emanazione di misure cautelari presentata dai ricorrenti;
visto il ricorso per regolamento di competenza proposto dalla Regione Veneto in data 20 settembre 2007 per sentir dichiarare la incompetenza del Tar del Lazio e la competenza del Tar Veneto a conoscere della controversia;
vista la decisione n. 2871/08 con la quale la quinta sezione del Consiglio di Stato ha accolto l’istanza di regolamento di competenza e ha affermato la competenza del Tar del Veneto;
vista l’ordinanza n. 6135 del 2007 con la quale la quinta sezione del Consiglio di Stato ha accolto l’appello cautelare proposto dalla Regione respingendo l’istanza di sospensiva presentata in primo grado;
vista la memoria prodotta dai ricorrenti a sostegno della propria difesa;
visti gli atti tutti della causa;
uditi, all’udienza del 29 gennaio 2009 (relatore il consigliere Marco Buricelli), gli avvocati:, Gaudini, su delega di Vannicelli, per i ricorrenti, Londei per la Regione Veneto e Brunetti per l’Amministrazione statale intimata;
ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
1.- Nel ricorso si premette: a) che la FIMMG nazionale è una delle associazioni sindacali di settore, maggiormente rappresentative sul territori italiano, che si occupa della tutela dei medici di Medicina Generale e dei rapporti dei medici stessi con le istituzioni. Nell’ambito di tale attività l’associazione si occupa di assicurare la corretta attuazione delle norme nel rispetto delle pari opportunità e trattamento dei singoli medici. Sono iscritti all’associazione molti medici che hanno presentato, su tutto il territorio italiano, domanda di partecipazione ai concorsi per l’ammissione ai corsi di formazione specifica di Medicina Generale; e b) che il dott. Adinolfi ha avanzato domanda di partecipazione al corso di formazione specifica di Medicina Generale nell’ambito della regione di residenza.
Ciò premesso, nel ricorso si precisa che la frequentazione del corso di formazione consente di conseguire il diploma di formazione specifica in Medicina Generale (già denominato “attestato di formazione”) che costituisce, dal 1° gennaio 1995, a norma dell’art. 7, comma 1, della Direttiva CE n. 86/457 del 15 settembre 1986, condizione necessaria per l’esercizio della medicina generale negli Stati membri dell’Unione Europea, e ciò ai fini della equiparazione a livello comunitario della qualifica di medico generico, e di una valorizzazione del suo ruolo. Nel recepire le disposizioni comunitarie in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco riconoscimento dei diplomi, con d. lgs. n. 368 del 1999 e successive modifiche e integrazioni l’ordinamento italiano ha istituito e disciplinato in maniera organica il corso triennale per il conseguimento del diploma di formazione specifica di Medicina Generale. Il corso, in particolare, ha una durata triennale e prevede un impegno a tempo pieno dei partecipanti con esclusione dell’esercizio di altre attività. E’ altresì previsto il riconoscimento di una borsa di studio al medico in formazione. L’ammissione al corso, inoltre, avviene a seguito di concorso in base a criteri stabiliti dal Ministero della salute, unici su tutto il territorio nazionale. Ogni Regione istituisce il corso e determina i posti disponibili.
Ciò premesso e precisato i ricorrenti espongono:
-che con DGRV n. 386 del 20 febbraio 2007 è stato approvato il bando di concorso per l’ammissione al corso secondo la disciplina ordinaria;
-che, contestualmente, con DG n. 385 del 20 febbraio 2007, pubblicata sul BURV n. 24 del 9 marzo 2007, la Regione Veneto ha stabilito di emanare un avviso pubblico per l’ammissione in soprannumero di 20 corsisti al corso triennale di formazione specifica di Medicina Generale per il triennio 2007/2010. A differenza di ciò che prevede la disciplina ordinaria, nella procedura di ammissione in soprannumero la Regione non sottopone i laureati ad alcun esame ma si limita a valutare i titoli presentati, attribuendo un punteggio e compilando una graduatoria. Inoltre, a differenza dei medici ammessi al corso “ordinario”, i medici ammessi in soprannumero non hanno diritto alla borsa di studio ma possono svolgere attività libero professionale, purché compatibile con gli obblighi formativi;
-che la DGRV n. 385/07, relativa alla ammissione in soprannumero al corso, è illegittima per ingiustizia manifesta, disparità di trattamento e violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del d. lgs. n. 277/03. A sostegno della dedotta ingiustizia e illogicità si evidenzia in particolare che l’ammissione in soprannumero, a differenza dell’ammissione secondo la disciplina ordinaria, implica la sola valutazione dei titoli, senza la sottoposizione ad alcuna prova concorsuale, e l’assenza di condizioni di incompatibilità dato che si prevede esplicitamente la possibilità di svolgere attività libero –professionale.
La domanda cautelare è stata accolta dal Tar del Lazio con ordinanza che il Consiglio di Stato ha però riformato con la motivazione che segue: “i ricorrenti appaiono privi di legittimazione in quanto non risulta evidenziata, per la FIMMG, la tutela degli interessi collettivi della categoria e non risulta che il dott. Adinolfi abbia fatto domanda di partecipazione alla prova selettiva.
L’Avvocatura dello Stato si è costituita per l’Amministrazione statale intimata eccependo il difetto di legittimazione passiva dell’Amministrazione medesima, giacché l’impugnazione riguarda in via esclusiva un provvedimento emesso dalla Regione.
Regione che si è costituita eccependo in via preliminare l’irricevibilità del ricorso per tardività e la inammissibilità del giudizio per carenza di interesse specifico della FIMMG e dell’Adinolfi.
Nel merito, la difesa regionale ha segnalato che l’attività di formazione a favore dei 20 medici “corsisti soprannumerari” è iniziata il 29 luglio del 2008 rilevando quindi la infondatezza del gravame, che è stato trattenuto in decisione nell’udienza del 29 gennaio 2009.
2.-Il collegio può fare a meno di esaminare e di decidere l’eccezione di irricevibilità per tardività mossa dalla difesa regionale sull’assunto che:
-la DGRV n. 385/07 è stata pubblicata sul BURV n. 24 del 9 marzo 2007;
-nel caso in esame, il termine di 60 giorni per la notificazione del ricorso decorre dalla scadenza del termine previsto per la pubblicazione della delibera;
-la pubblicazione del BURV avviene con frequenza almeno settimanale (cfr. l. reg. n. 14 del 1989);
-nella fattispecie il ricorso è stato notificato soltanto il 31 maggio 2007.
Il collegio può, inoltre, fare a meno di porsi, “ex officio”, problemi di rito connessi alla omessa impugnazione, da parte dei ricorrenti, dei decreti dirigenziali nn. 47 e 73 del 2007, prodotti in giudizio dalla Regione Veneto adempiendo alla ordinanza istruttoria delegata n. 3 del 2009, di presa d’atto della graduatoria e dell’elenco dei candidati ammessi, e non ammessi come soprannumerari; e di ponderare sulla questione relativa alla integrazione del contraddittorio nei confronti dei medici ammessi in soprannumero al corso.
Si può prescindere –si diceva- dal sottoporre a disamina la suesposta eccezione di irricevibilità per tardività e dal porsi problemi di rito ulteriori poiché il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione e interesse in capo ai ricorrenti.
A questo proposito si è già detto sopra, e non appare inutile rammentarlo anche adesso, che la quinta sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza n. 6135/07, nel riformare l’ordinanza cautelare di accoglimento emessa dal Tar Lazio ha affermato che “i ricorrenti appaiono privi di legittimazione in quanto non risulta evidenziata, per la FIMMG, la tutela degli interessi collettivi della categoria e non risulta che il dott. Adinolfi abbia fatto domanda di partecipazione alla prova selettiva”.
Da parte propria, il collegio osserva prima di tutto che la FIMMG, per comprovare la propria legittimazione ad agire in giudizio a tutela degli interessi degli iscritti, di cui espone di essere centro di riferimento, afferma:
-che l’associazione si occupa della tutela dei medici di Medicina Generale;
-che, “nell’ambito di tale attività, si occupa di assicurare la corretta attuazione delle norme nel rispetto delle pari opportunità e trattamento dei singoli medici. Sono iscritti all’associazione molti medici che hanno presentato, su tutto il territorio italiano, domanda di partecipazione ai concorsi per l’ammissione ai corsi di formazione specifica di Medicina Generale”;
-che la delibera impugnata compromette la professionalità e la credibilità dei medici che hanno presentato la domanda di partecipazione “ordinaria” al corso ai quali, come si è già detto, è impedito l’esercizio di attività libero –professionale, con evidente disparità di trattamento nei confronti dei colleghi ammessi in soprannumero al corso medesimo;
-che la tutela dell’interesse al corretto espletamento dei corsi in tutte le regioni italiane è interesse della categoria unitariamente intesa, senza possibilità di conflitti tra gli associati.
A giudizio del collegio le considerazioni su esposte non sono sufficienti per riconoscere legittimazione attiva e interesse a ricorrere in capo alla associazione ricorrente (sulla posizione del dott. Adinolfi si dirà tra breve): va pertanto accolta l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa regionale.
A questo proposito si ritiene opportuno premettere, in linea generale, che, secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa, alle associazioni di categoria sono riconosciute posizioni soggettive tutelabili in giudizio in quanto riferibili alla associazione come tale (e non è questo il nostro caso), ovvero alla categoria rappresentata. In quest’ultima ipotesi, però, a condizione che non siano coinvolti interessi individuali, vale a dire dei singoli appartenenti alla categoria, in potenziale contrasto con la posizione fatta valere in giudizio dalla associazione stessa. In altre parole, per giurisprudenza costante (v. ad es. Cons. St. , nn. 5138 del 2004 e 5307 del 2003; Tar Veneto, III, sent. n. 2692 del 2008), le associazioni di categoria sono legittimate ad agire in giudizio a tutela degli interessi unitari della collettività di cui sono centri di riferimento; va perciò esclusa la legittimazione dell’associazione di categoria qualora non sia certo che gli interessi di tutti gli iscritti alla associazione medesima siano conformi a quello a tutela del quale l’associazione agisce. Gli interessi individuali dei singoli appartenenti alla categoria non devono cioè confliggere tra loro, neppure in modo potenziale. Detto altrimenti, una situazione di conflitto tra appartenenti alla categoria, di cui l’associazione ricorrente è esponente, preclude la legittimazione della stessa a far valere l’interesse azionato in giudizio a causa del difetto del necessario presupposto della riferibilità di tale interesse, in modo indistinto, a tutta la categoria.
Con riferimento al caso di specie, dall’esame degli atti di causa risulta indiscutibilmente che l’interesse che FIMMG intende far valere con la proposizione del presente ricorso si riferisce essenzialmente alla tutela di un interesse che fa capo in via esclusiva ad aspiranti corsisti “ordinari”, vale a dire a medici che hanno presentato domanda di partecipazione secondo la disciplina ordinaria, in relazione alle disparità di trattamento che per FIMMG caratterizzerebbero le discipline, normale e speciale, di ammissione al corso, anzi ai corsi, ordinario e in soprannumero.
Questo essendo l’interesse perseguito da FIMMG nel promuovere il presente gravame, il collegio non ritiene di riconoscere, nel provvedimento impugnato, una capacità lesiva di interessi unitari della categoria degli iscritti a FIMMG.
Premesso che non risulta contestato che l’iscrizione a FIMMG sia consentita sia ad aspiranti corsisti ordinari sia ad aspiranti corsisti soprannumerari, appare evidente l’esistenza di un conflitto, perlomeno potenziale, tra interessi individuali dei singoli appartenenti all’associazione: l’interesse, degli aspiranti corsisti soprannumerari, a vedere tenuta ferma la DGRV n. 385/07, e quindi a non vedere richiesto il superamento di alcuna prova d’esame, e a non vedere precluso l’esercizio della attività, ad esempio, di guardia medica notturna, festiva e turistica durante lo svolgimento del corso di formazione; e l’interesse, opposto, degli aspiranti corsisti ordinari, a che non sia istituito un corso contraddistinto da una ammissione facilitata e dalla previsione della possibilità di svolgere, durante il corso, attività libero professionale, purché compatibile con l’adempimento degli obblighi formativi.
Detto altrimenti, l’eventuale accoglimento del ricorso, se potrebbe da un lato, semmai, avvantaggiare una parte degli associati, vale a dire gli iscritti eventualmente interessati a che non sia istituito un percorso formativo agevolato, dall’altro potrebbe pregiudicare gli iscritti interessati a essere ammessi in soprannumero al corso.
Si può aggiungere che correttamente la difesa regionale evidenzia:
-che compito di FIMMG è “rappresentare indistintamente entrambe le categorie di medici variamente ammesse ai corsi” e
-che è inammissibile che sia proprio FIMMG, ente esponenziale della categoria, a proporre un’azione in sede giurisdizionale non a garanzia degli interessi degli iscritti nella loro interezza, ma a tutela degli interessi particolari di un gruppo di iscritti in danno degli altri.
In definitiva, l’interesse fatto valere dall’associazione ricorrente non corrisponde all’interesse della intera categoria alla quale sono iscritti i medici ammessi ai corsi, o aspiranti tali. Si può concludere affermando che FIMMG ha agito a favore degli interessi individuali di alcuni associati contro altri, non risultando contestata la presenza, tra gli iscritti a FIMMG, di medici aventi un interesse opposto a quello diretto all’annullamento della delibera regionale.
Quanto alla posizione del dott. Adinolfi, a parte il fatto che dall’esame degli atti di causa non risulta comprovato che l’Adinolfi abbia presentato domanda di ammissione al corso (nella sua Regione o in un’altra), va sottolineato che lo stesso non comprova, né risulta comunque sussistere, la lesione di un interesse personale e concreto, essendosi il ricorrente limitato a dedurre, in modo del tutto generico, elementi di ingiustizia e di disparità di trattamento.
Deve essere infine statuito il difetto di legittimazione passiva dell’Amministrazione statale intimata, dato che la impugnazione concerne in via esclusiva un provvedimento della Regione Veneto.
Le spese seguono la soccombenza, e sono liquidate nel dispositivo.
P. Q. M.
il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione terza, definitivamente decidendo sul ricorso in premessa lo dichiara inammissibile.
Condanna i ricorrenti, in solido, a rimborsare spese ed onorari a favore della Regione Veneto nella misura di € 300,00 per spese e di € 1.500,00, oltre a i.v.a. e a c.p.a., per onorari.
Spese compensate nei confronti dell’Amministrazione statale intimata.
La presente sentenza verrà eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio del 29 gennaio 2009.
Il Presidente L’Estensore
Il Segretario
SENTENZA DEPOSITATA IN SEGRETERIA
il……………..…n.………
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
Il Direttore della Terza Sezione
T.A.R. per il Veneto – III Sezione n.r.g. 1524/08
Fonte: www.giustizia-amministrativa.it