Categoria: Giurisprudenza

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole

Svolgimento del processo

Con ricorso iscritto al n. 2136 del 2010, C.R.C. proponeva giudizio per l’ottemperanza alla decisione del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, n. 3513 del 14 luglio 2008.

Con la decisione ottemperanda, questa Sezione aveva esaminato gli appelli proposti avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione prima, n. 2313/2008, con cui erano stati respinti i ricorsi (iscritti rispettivamente ai nn. 9595/2007, 9877/2007 e 791/2008) proposti dai dott.ri C.R.C., Vitaliano Esposito ed A.S. contro la deliberazione del Consiglio Superiore della Magistratura (C.S.M.) in data 18 ottobre 2007, concernente la nomina del dott. G.P. a Procuratore Generale Aggiunto della Corte di Cassazione, nonché, anche con successivi motivi aggiunti, avverso il conseguente d.P.R. in data 30 ottobre 2007, che ha recepito tale deliberazione.

A seguito del giudizio, questa Sezione, esaminati i distinti appelli, le costituzioni sia del Ministero della Giustizia che del C.S.M., come pure gli appelli incidentali proposti, decideva nel senso di respingere l’appello incidentale proposto dal privato controinteressato; accogliere gli appelli principali e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accogliere i corrispondenti ricorsi di primo grado, dichiarando improcedibile ogni altra censura degli stessi non espressamente esaminata; dichiarare improcedibile l’appello incidentale proposto dal dott. Esposito nei ricorsi R.G. n. 3487/08 e n. 3521/08.

Nei limiti indicati dalla decisione, gli appelli principali venivano ritenuti fondati poiché la disamina del procedimento di selezione svoltosi dinanzi al C.S.M. aveva evidenziato l’esistenza di una pluralità di vizi logici e valutativi, che si erano tramutati in un ingiustificato giudizio di prevalenza nei confronti del controinteressato. Pertanto, con la sentenza ottemperanda, questa Sezione riteneva illegittima, annullandola, la fase istruttoria di valutazione del profilo comparativo del dott. Palombarini sfociata nella proposta poi approvata dal Plenum, sottolineando anche come tale esito comportasse "la regressione del procedimento a tale fase, con conseguente travolgimento dei pure impugnati atti susseguenti (deliberazione del Consiglio Superiore della Magistratura in data 18 ottobre 2007, concernente la nomina del dott. G.P. a Procuratore Generale Aggiunto della Corte di Cassazione, nonché il conseguente d.P.R. in data 30 ottobre 2007, che ha recepito tale deliberazione)".

Al fine di conseguire l’ottemperanza a quanto statuito, il dott. C.R.C. ed il dott. A.S., già appellanti vittoriosi, proponevano distinti ricorsi dinanzi alla Sezione, ricorsi che venivano riuniti e giudicati con la decisione n. 2069 del 31 dicembre 2009. Valutando il nuovo operato del C.S.M. la Sezione evidenziava come la riedizione dell’attività amministrativa, culminata con la delibera del plenum del C.S.M. del 5 febbraio 2009, che disponeva nuovamente il conferimento al dott. G.P. del posto vacante di Procuratore Generale Aggiunto presso la Corte di Cassazione, fosse di fatto afflitta dagli stessi vizi della delibera precedente, in quanto si trattava di un provvedimento in larga misura riproduttivo della precedente delibera annullata, di cui riprendeva nella sostanza e spesso anche nella forma i passaggi motivazionali già in precedenza posti a base della ritenuta prevalenza del dott. Palombarini.

Per tali motivi, la delibera del 5 febbraio 2009 veniva considerata come non correttamente attuativa del giudicato riveniente dalla decisione nr. 3513 del 2008, e veniva imposto alle amministrazioni intimate "di porre in essere tutti gli atti necessari per la corretta ottemperanza al giudicato in questione, attraverso una ulteriore rinnovazione della valutazione comparativa".

Con il ricorso ora in scrutinio, il dott. C. sottoponeva alla Sezione l’ulteriore profilo di mancata ottemperanza, determinato dal fatto che il C.S.M., nella seduta del plenum del 11 febbraio 2010, recependo la proposta della Commissione V del 4 febbraio 2010 e senza acquisire l’ulteriore concerto del Ministero della giustizia, provvedeva nuovamente ad affidare l’incarico in contestazione al dott. Palombarini.

Costituitisi il Ministero della giustizia, il Consiglio superiore della magistratura, nonché il dott. G.P. ed il dott. A.S., il ricorso è stato discusso ed assunto in decisione nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2010.

Motivi della decisione

1. – Il ricorso è fondato e merita accoglimento entro i termini di seguito precisati.

2. – In via preliminare, occorre prendere in esame l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposta dalla difesa del dott. Palombarini e fondato sulla circostanza che, in occasione della delibera del plenum del C.S.M. del giorno 11 febbraio 2010, sulla quale si appuntano le censure del ricorrente principale e dell’interveniente dott. Siniscalchi, la commissione V non abbia ritenuto di formulare alcuna proposta favorevole in favore del dott. C.. Tale circostanza sarebbe quindi idonea a rendere non tutelabile la posizione del ricorrente in quanto non destinatario di alcuna valutazione favorevole nemmeno in sede di commissione e quindi impossibilitato in ogni caso a conseguire l’affidamento dell’incarico direttivo su cui si discute.

2.1. – L’eccezione non ha pregio.

La posizione oggetto di tutela nell’ambito del procedimento per il conferimento degli incarichi direttivi ai magistrati attiene alla correttezza dell’intero procedimento di selezione, comprensiva quindi non solo delle determinazioni finali contenute nella delibera conclusiva ad opera del plenum del C.S.M., ma anche delle fasi pregresse, concernenti le valutazioni preliminari operate in sede di commissione. Una lettura disarticolata del modo di valutazione, come sostenuta dalla detta difesa, metterebbe in ombra i momenti antecedenti alla decisione finale che, nell’ottica procedimentale, sono invece elementi essenziali per l’acquisizione dei fatti al procedimento e per la loro ponderazione.

L’interesse del ricorrente è pertanto non solo quello di vedere correttamente valutata la propria posizione in sede decisoria, ma anche quella ad un esatto svolgimento delle fasi preliminari all’emissione del provvedimento finale che, come in ogni vicenda procedimentale, è esito e frutto delle fasi che lo precedono.

Tale considerazione del tutto generale, già sufficiente a ritenere infondata l’eccezione proposta, va poi calata nel concreto dell’iter seguito, dove emerge come una proposta di minoranza in favore del dott. C. ci fosse stata in concreto, ad opera del consigliere Ferri, sebbene dichiarata inammissibile (verbale del giorno 11 febbraio 2010).

Pertanto, il ricorso proposto dal dott. C. deve considerarsi del tutto ammissibile, avendo ad oggetto la tutela della pretesa ad una corretta valutazione della propria posizione all’interno della procedura per il conferimento dell’incarico direttivo superiore di Procuratore Generale Aggiunto presso la Corte di Cassazione.

3. – Venendo ai motivi di diritto, appare rilevante il primo di questi, con cui il ricorrente si duole di violazione della legge n. 1034 del 1971, del R.D. n. 1024 del 1954 nonché dei principi generali in tema di giudizio amministrativo; violazione dell’art. 11, comma 3, della legge n. 195 del 1958; nullità ex art. 21 septies della legge n. 241 del 1990 per elusione o mancata esecuzione della decisione del Consiglio di Stato n. 3513 del 2008.

Il motivo si fonda sulla circostanza che, nel provvedere in merito alla scelta del magistrato a cui affidare per il conferimento l’incarico direttivo superiore di Procuratore Generale Aggiunto presso la Corte di Cassazione, il C.S.M. si sia avvalso del concerto espresso dal Ministro della giustizia in data 6 luglio 2007, ossia del concerto dato in occasione della prima valutazione operata dall’organo di autogoverno, poi annullata da questa Sezione con la sentenza ottemperanda.

Secondo la difesa del ricorrente, tale atto sarebbe stato espunto dall’ordinamento in conseguenza della decisione di questa Sezione n. 3513 del 2008 e pertanto il C.S.M. avrebbe errato, omettendo di acquisire nuovamente il concerto ministeriale in occasione della nuova valutazione.

A tale ricostruzione si oppongono le memorie della difesa erariale e del dott. Palombarini, che sottolineano la correttezza di tale modalità e la carenza di interesse in merito da parte del ricorrente.

3.1. – La doglianza è fondata e va accolta.

La Sezione ritiene di poter fondare la propria decisione sulle osservazioni svolte dalla Corte costituzionale in tema di ricostruzione dei rapporti tra l’organo di autogoverno della magistratura ed il Ministero della giustizia proprio in ordine alle modalità di raccordo ed alla funzione del concerto assegnato all’esponente governativo. Con la sentenza 27 luglio 1992, n. 379, la Corte, nell’ambito di un conflitto di attribuzione e partendo dalla disamina dell’art. 17 della legge 24 marzo 1958, n. 195 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della magistratura) che dispone che "tutti i provvedimenti riguardanti i magistrati sono adottati, in conformità delle deliberazioni del Consiglio superiore, con decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal Ministro ovvero, nei casi stabiliti dalla legge, con decreto del Ministro per la grazia e giustizia", si è soffermata sull’istituto del concerto.

Premesso che "il concerto previsto dall’art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958 non costituisce soltanto un elemento essenziale del procedimento, legislativamente determinato, circa il conferimento degli uffici direttivi, ma rappresenta anche una congrua soluzione procedimentale prescelta dal legislatore in attuazione della funzione assegnata dall’art.110 della Costituzione al Ministro della giustizia relativa all’organizzazione e al funzionamento dei servizi giudiziari", la Corte ha potuto soffermarsi sulla natura di tale atto. Per cui, escluso che "l’art. 11, terzo comma, possa essere interpretato nel senso di riferirsi semplicemente a un parere non vincolante che il Ministro della giustizia deve esprimere nei confronti della proposta formulata dalla commissione per il conferimento degli incarichi direttivi" o che, per altro verso, possa identificarsi con la nozione di accordo, ha ritenuto che il concerto, in questo caso specifico, consista in "un’attività di concertazione finalizzata alla formulazione di una proposta comune".

Per cui, all’esito di un esame delle modalità procedimentali, la Corte giunge ad affermare "il modulo procedimentale del concerto, previsto dal citato art. 11, comporta che la relativa attività debba essere svolta nel pieno rispetto del principio costituzionale di leale cooperazione", per cui "il concerto del Ministro della giustizia sulla proposta della commissione per gli incarichi direttivi, disciplinato dall’art. 11, terzo comma, della legge n. 195 del 1958, implica un vincolo di metodo, non già di risultato. Ciò significa, innanzitutto, che, anche se al termine della loro attività di concertazione non perverranno in concreto a una proposta unitaria, la commissione e il Ministro sono tenuti a porre in essere una discussione e un confronto realmente orientati al superiore interesse pubblico di operarea seguito di un esame effettivo ed obiettivo, dialetticamente svolto, di tutti gli elementi ai fini della copertura di quel determinato incarico direttivo -la scelta più idonea".

La puntualizzazione operata dal giudice delle leggi evidenzia, quindi, come il concerto del Ministro della giustizia non si collochi in una posizione di mera valutazione dell’idoneità del magistrato prescelto a ricoprire l’incarico, ma si inserisca nella dinamica selettiva, proprio al fine dell’individuazione della scelta più idonea. Un tale modus procedendi, che la Corte valuta corretto dal punto di vista costituzionale, appare anche del tutto ragionevole se si pone mente al fatto che, qualora il concerto si limitasse alle considerazioni sulla mera capacità del magistrato proposto, non potrebbe che tramutarsi in una mera ratifica dell’operato, in quanto le selezioni sono sempre effettuate tra magistrati di altissima qualità, elevatissima professionalità ed indiscussa competenza. Invece il concerto assume una sua autonoma valenza solo quando proiettato, come evidenzia la citata sentenza n. 379 del 1992, all’interno del procedimento, in un’ottica collaborativa tesa alla selezione del pretendente migliore.

Non appare pertanto condivisibile la memoria del C.S.M., fondata sull’analisi dell’ufficio studi, quando afferma che "non vi è alcun limite temporale di validità del concerto espresso dal Ministro", in quanto la questione non riguarda l’efficacia dell’atto ministeriale, ma la base di giudizio su cui lo stesso viene emesso, ossia sulla differente fase procedimentale che la precede. In questo senso, ogni concerto è atto a sé, in quanto si fonda su fatti e su valutazioni diverse, nelle quali confluiscono fattori molteplici, tra cui, nel caso in specie, anche il decisum di annullamento di questa Sezione.

Conclusivamente, deve ritenersi la delibera del C.S.M. del giorno 11 febbraio 2010, qui in scrutinio, è invalida, essendo stata adottata in assenza di un valido concerto da parte del Ministro della giustizia.

Peraltro, non può non notarsi come il detto profilo di non ulteriore rilevanza del detto concerto fosse stato espressamente considerato nella sentenza ottemperanda che, chiarendo i contenuti del proprio annullamento, estendeva l’operatività della pronuncia a tutti gli atti successivi alla fase istruttoria del procedimento, determinando la regressione dell’azione amministrativa in quella fase, con necessaria caducazione degli atti successivi.

Quindi, anche dal punto di vista strettamente formale, la Sezione aveva già evidenziato la non ulteriore validità dei successivi atti procedimentali, escludendo da subito la possibilità di una loro ulteriore utilizzazione.

4. – L’accoglimento del primo motivo di diritto permette alla Sezione di evitare l’analisi in dettaglio delle altre censure proposte avverso il contenuto decisorio dell’attività del C.S.M. (senza peraltro esimersi dal notare come anche negli atti sfociati nella delibera del giorno 11 febbraio 2010 si rinvengano, in larga parte, le stesse erronee valutazioni già precedentemente censurate con le decisioni di questa Sezione n. 3513 del 2008 e n. 9296 del 2009), soffermandosi invece sulle conseguenze della declaratoria di invalidità. Ciò in quanto l’ordinamento registra la recente introduzione, ad opera dell’art. 21 septies della legge 7 agosto 1990 n. 241, del vizio di nullità nel contesto dell’invalidità del provvedimento amministrativo, vizio la cui rilevanza è stata espressamente circoscritta ad alcune fattispecie tipiche, tra cui proprio quella della adozione del provvedimento "in violazione o elusione del giudicato".

Si tratta di un’evenienza frequente nell’ambito del giudizio di ottemperanza, dove il giudice amministrativo si trova spesso nella condizione di esaminare quanto di nuovo ha fatto la pubblica amministrazione, a seguito del pregresso annullamento, dovendo giudicare se il vizio dedotto dal ricorrente sia di elusione o violazione del giudicato, e quindi censurabile nella detta sede, o se invece si tratta di una riedizione del potere amministrativo che, corretta dal punto di vista dell’esecuzione, può eventualmente contenere nuovi vizi di illegittimità, da censurarsi con altro e separato giudizio impugnatorio.

Sulla qualificazione della tipologia di invalidità, è noto che esiste un orientamento di questo Consiglio per cui il vizio di violazione o elusione del giudicato, come disciplinato dall’art. 21 septies della legge 7 agosto 1990, nr. 241, si rinviene solo laddove dal giudicato siano ricavabili statuizioni analitiche e puntuali, tali da escludere o ridurre significativamente la discrezionalità dell’Amministrazione nella rinnovazione della propria attività (da ultimo Consiglio di Stato, sez. VI, 31 maggio 2008, n. 2626; Consiglio di Stato, sez. IV, 4 ottobre 2007, n. 5188). A detta impostazione, si oppone una lettura, sostenuta peraltro proprio nella decisione n. 9296 del 2009 più volte evocata, per cui l’elusione vada ritenuta anche in quei casi in cui "l’Amministrazione, pur disponendo di un ampio margine di discrezionalità in sede di esecuzione del giudicato, ne faccia uso in modo da riprodurre invariati i medesimi vizi di legittimità già definitivamente accertati nel pregresso giudizio".

Nella fattispecie de qua, si assiste peraltro ad una situazione ancora diversa. Infatti, se da un lato viene in rilievo una riedizione dell’attività connotata da ampia discrezionalità che, di fatto, perviene alla ripetizione delle stesse scelte già censurate in sede di giudizio di cognizione da questa Sezione, dall’altro ha luogo ad una riedizione dell’attività amministrativa così intensamente viziata dal punto di vista procedimentale da non poter in concreto dar vita ad una fattispecie provvedimentale, per carenza di un elemento essenziale alla stessa legittimità dell’atto.

La mancata corretta attuazione del decisum giurisdizionale, non nel senso del contenuto delle concrete determinazioni, ma dal punto di vista dell’effettivo svolgimento dell’attività procedimentale necessaria, quanto meno dal punto della regolarità formale, impone allora di considerare la fase esecutiva spettante all’amministrazione come tamquam non esset, e quindi, usando il linguaggio normativo dell’art. 21 septies, come nulla.

Sulla base di tale considerazione, la Sezione ritiene di dover ordinare al C.S.M. di provvedere nuovamente a dare attuazione alla decisione, indicando già da subito un commissario ad acta per l’esecuzione della decisione n. 3513 del 2008, qualora si dovesse riscontrare ancora un omesso adempimento da parte dello stesso C.S.M..

La delicatezza delle funzioni spettanti all’organo di autogoverno della magistratura, il particolare status costituzionale, la necessità di un bilanciamento tra gli aspetti più schiettamente amministrativi e quelli di tutela dell’indipendenza dell’ordine giudiziario, impongono che il detto incarico debba essere affidato alla persona del vicepresidente dello stesso C.S.M., secondo una prassi oramai consolidata in fattispecie analoghe (e ritenuta costituzionalmente corretta, Corte costituzionale, 15 settembre 1995, n. 435). Ciò ovviamente nella considerazione che il principio di leale collaborazione istituzionale sia elemento sufficiente ad impedire un’ulteriore elusione del giudicato, che potrebbe addirittura condurre ad un terzo ricorso dinanzi a questa Sezione.

5. – Il ricorso va quindi accolto. Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:

1. Accoglie il ricorso n. 2136 del 2010 e per l’effetto dichiara nulla la delibera del Consiglio superiore della magistratura del giorno 11 febbraio 2010, relativa al conferimento dell’ufficio direttivo requirente di legittimità di Procuratore Generale Aggiunto della Corte di Cassazione e dispone che il Consiglio superiore della magistratura dia integrale esecuzione alla decisione del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, n. 3513 del 14 luglio 2008, adottando gli atti necessari nel termine di giorni trenta dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notifica della presente sentenza;

2. Dispone che, in caso di ulteriore inadempimento, a tale valutazione provveda il commissario ad acta, qui nominato nella persona del Vice presidente del Consiglio superiore della magistratura;

3. Pone a carico del Consiglio superiore della magistratura il compenso al commissario ad acta, da liquidarsi con successivo provvedimento;

4. Condanna il Consiglio superiore della magistratura a rifondere a C.R.C. le spese del presente giudizio, che liquida in Euro. 5.000,00 (euro cinquemila, comprensivi di spese, diritti di procuratore e onorari di avvocato) oltre I.V.A., C.N.A.P. e rimborso spese generali, come per legge;

5. Compensa integralmente tra le altre parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2010, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – con la partecipazione dei signori:

Gaetano Trotta, Presidente

Pier Luigi Lodi, Consigliere

Armando Pozzi, Consigliere

Sergio De Felice, Consigliere

Diego Sabatino, Consigliere, Estensore

Testo non ufficiale. La sola stampa del dispositivo ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso notificato il 7 gennaio 2003 e depositato nella cancelleria di questa Corte il 16 gennaio 2003, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in riferimento agli articoli 117, secondo comma, lettere e, g, l, p, s, 120, secondo comma, e 114, primo e secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli articoli 33, comma 3, 34, comma 8, 43, comma 9, 51, comma 3, 54, comma 2, 60, comma 3, 90, comma 1, e 91, comma 8, della legge della Regione Veneto 4 novembre 2002, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo).

L’Avvocatura censura, in relazione all’art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione, l’art. 33, comma 3, della legge regionale, in tema di composizione della commissione regionale per la classificazione delle residenze d’epoca, perché attribuirebbe un ruolo marginale alla Amministrazione dei beni e delle attività culturali, sia affiancando al componente della commissione ivi prevista designato dalla Soprintendenza per i beni ambientali e architettonici del Veneto un “esperto” designato dagli stessi operatori turistici e un “dipendente” della Provincia competente per territorio, sia limitando ad un solo componente la presenza della predetta Amministrazione, che – si osserva – nel Veneto ha più Soprintendenze con competenza per i beni ambientali e architettonici.

Altre disposizioni oggetto di impugnativa, in relazione all’art. 117, secondo comma, lettera e, della Costituzione, sotto il profilo della tutela della concorrenza, sono gli articoli 34, comma 8, 43, comma 9, e 60, comma 3, della legge della Regione Veneto, nella parte in cui limitano l’applicabilità di prezzi inferiori ai minimi e prevedono sanzioni per l’applicazione di prezzi “difformi” (anziché “superiori”) a quelli liberamente stabiliti dagli operatori economici e comunicati alla Provincia.

L’art. 54, comma 2, del Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo è denunciato nella parte in cui – malgrado il formale ossequio alle leggi dello Stato, contenuto nell’art. 46, comma 1 – prevede illimitati rinnovi “automatici” delle concessioni sul demanio marittimo, con costituzione di diritti privati praticamente perpetui su detto demanio. Tale disposizione violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettere g, l e s, della Costituzione.

A sua volta, l’art. 51, comma 3, della legge regionale contrasterebbe con l’art. 117, secondo comma, lettere g e s, della Costituzione, perché affida soltanto all’ufficio tecnico comunale (e nel caso di inerzia all’ufficio regionale del genio civile) la vigilanza ed il collaudo delle opere realizzate dal concessionario sul demanio marittimo, senza prevedere la partecipazione di alcuno designato dallo Stato, ed oltretutto stabilendo (parrebbe solo per il collaudo) un troppo breve termine di 60 giorni e ponendone i costi a carico della finanza pubblica; ed inoltre perché omette di richiamare, come sarebbe stato almeno opportuno, l’art. 49 del codice della navigazione.

Ad avviso dell’Avvocatura, l’art. 90, comma 1, della legge regionale, là dove circoscrive le possibilità di svolgere in modo occasionale anche attività di guida turistica all’interno di musei, gallerie e siti archeologici appartenenti allo Stato, senza esplicitamente consentire che dipendenti dell’Amministrazione dei beni ed attività culturali possano occasionalmente illustrare i beni artistici storici o archeologici (ad esempio, a visitatori istituzionali italiani o stranieri), contrasterebbe con l’art. 117, secondo comma, lettera g, della Costituzione.

Infine, viene denunciata l’illegittimità costituzionale – in riferimento all’art. 120, secondo comma, nonché all’art. 114, primo e secondo comma, ed all’art. 117, secondo comma, lettera p, della Costituzione – dell’art. 91, comma 8, della legge regionale, il quale prevede che la Regione proceda alla nomina di un commissario ad acta qualora il Comune non abbia modificato, nel termine di dodici mesi dall’entrata in vigore del testo unico, gli strumenti urbanistici, con la previsione della disciplina urbanistico-edilizia dei complessi ricettivi all’aperto esistenti e, ove occorra, con la individuazione delle aree specificamente destinate agli insediamenti turistico-ricettivi. Rileva l’Avvocatura che l’art. 120, secondo comma, della Costituzione nel primo periodo attribuisce al Governo della Repubblica il potere di “sostituirsi a organi … delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni” nei casi ivi indicati, e nel secondo periodo riserva alla “legge” il compito di definire “le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione”. Ad avviso della difesa erariale, la continuità testuale dei due periodi dell’unitario secondo comma dell’art. 120 della Costituzione, le solenni disposizioni contenute nell’art. 114, primo e secondo comma, della Costituzione, l’attribuzione alla competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p, della Costituzione della materia “organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”, la cogente esigenza di una disciplina unica o quanto meno fortemente coordinata delle modalità di esercizio dei poteri sostitutivi sin dal momento della individuazione dell’organo che delibera l’intervento sostitutivo, sarebbero considerazioni tutte concordemente concludenti nel senso che l’espressione “la legge definisce” utilizzata dal Costituente starebbe per “disposizioni legislative dello Stato definiscono”.

In definitiva, l’art. 120 della Costituzione attribuirebbe al Governo della Repubblica il potere di sostituirsi ad organi delle Regioni e degli enti locali nei casi ivi indicati e prevederebbe che l’esercizio dei poteri sostitutivi sia disciplinato mediante atto legislativo dello Stato. L’Avvocatura esclude che la disciplina degli interventi sostitutivi possa essere qualificata normativa “di chiusura” rispetto alle disposizioni legislative o amministrative costitutive degli obblighi rimasti inadempiuti o, in genere, non osservati.

2.– Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la Regione Veneto, concludendo per il rigetto del ricorso.

Eccepisce preliminarmente la Regione che la deliberazione del Consiglio dei ministri del 20 dicembre 2002, che ha deciso la proposizione del ricorso, non fa riferimento all’impugnazione di tutte le disposizioni indicate dall’Avvocatura generale dello Stato, ma solo a quella dell’art. 91, comma 8, della legge regionale. Infatti, nella relazione del Ministro per gli affari regionali, allegata al verbale della riunione del Consiglio dei ministri del 20 dicembre, si afferma che la legge della Regione Veneto 4 novembre 2002, n. 33, sarebbe censurabile in quanto “la disposizione di cui all’art. 91, comma 8, prevede la nomina da parte regionale di un commissario ad acta per l’esercizio di poteri sostitutivi regionali”, con ciò ponendosi in contrasto con l’art. 120 della Costituzione, che “demanda a legge statale la disciplina dei poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali”. L’impugnativa degli articoli 33, comma 3, 34, comma 8, 43, comma 9, 51, comma 3, 54, comma 2, 60, comma 3, 90, comma 1, della legge della Regione Veneto sarebbe, dunque, inammissibile.

In ogni caso, osserva la difesa della Regione, gli stessi articoli 33, comma 3, 34, comma 8, 43, comma 9, 60, comma 3, e 90, comma 1, della legge regionale n. 33 del 2002 costituirebbero la mera riproduzione di disposizioni regionali vigenti prima dell’entrata in vigore del testo unico in materia di turismo e mai impugnate dallo Stato (nonostante il turismo fosse, prima della modifica dell’art. 117 della Costituzione, materia di competenza concorrente), mentre l’art. 54, comma 2, riprodurrebbe il testo di disposizioni statali. Dunque, anche sotto questo ulteriore profilo, le censure di illegittimità costituzionale prospettate dall’Avvocatura generale sarebbero inammissibili.

Nel merito, le questioni di legittimità costituzionale sarebbero comunque infondate.

Con riferimento, in particolare, alla censura rivolta all’art. 91, comma 8, la Regione ritiene compatibile con il testo costituzionale l’intestazione ad organi delle Regioni di poteri sostitutivi, diversi da quello previsto dall’art. 120, secondo comma, della Costituzione, nei confronti degli enti territoriali. Qualora, infatti, si riconosca all’intervento statale il carattere della straordinarietà, la norma costituzionale dovrebbe essere letta come legittimante, appunto, l’intervento statale con l’ampiezza e, insieme, nei limiti indicati, ma non già escludente la possibilità di casi di sostituzione, per così dire, ordinaria (da prevedere e disciplinare nel quadro della regolazione di un settore o materia, in conformità ai presupposti e contenuti tipici della sostituzione amministrativa) da parte di organi della Regione o di altri poteri pubblici. Una tale conclusione si imporrebbe in quanto, se è alla Regione che spetta dettare la disciplina delle modalità organizzative della funzione, sempre alla Regione spetta, conseguentemente, prevedere un suo intervento in caso di inerzia di altri soggetti cui essa prescriva di porre in essere una determinata attività, poiché tale inerzia impedisce l’attuazione delle scelte politiche da essa compiute nell’esercizio delle sue competenze costituzionalmente tutelate. E poiché le fattispecie in cui la Regione esercita dei poteri di sostituzione nei confronti degli enti locali, quale quella di cui all’art. 91, comma 8, della legge regionale, non rientrano nell’esercizio del potere sostitutivo statale previsto dall’art. 120, secondo comma, della Costituzione, quest’ultima disposizione non potrebbe dettare la disciplina di queste stesse fattispecie.

Ma sarebbe non conferente anche il richiamo alle disposizioni contenute nell’art. 114 e nell’art. 117, secondo comma, lettera p, della Costituzione. In particolare, non si potrebbe sostenere che la disciplina dei controlli rientri nell’ambito della materia “organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera p, se non a patto di attribuire alla materia stessa un significato tanto ampio da farvi rientrare tutta la legislazione che abbia ad oggetto qualsiasi funzione degli enti locali: il che sarebbe assolutamente incompatibile con la lettera della disposizione e, prima ancora, con il complessivo assetto dei poteri voluto dalla riforma costituzionale.

3.– In prossimità dell’udienza, l’Avvocatura ha depositato memoria illustrativa.

A fronte dell’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dalla Regione con riferimento alle disposizioni impugnate diverse dall’art. 91, comma 8, sul rilievo che esse non sarebbero state oggetto di censura da parte del Consiglio dei ministri, l’Avvocatura replica che la pretesa relazione del Ministro per gli affari regionali che circoscriverebbe in tal modo l’oggetto del ricorso altro non sarebbe che “un appunto tecnico non sottoscritto proveniente dal Dipartimento affari regionali”. Tuttavia, l’Avvocatura dichiara di “limitare la materia del contendere al citato art. 91, comma 8, con abbandono delle rimanenti censure”.

In ordine al potere sostitutivo ivi previsto, l’Avvocatura ribadisce che esso necessita di una espressa previsione costituzionale, nonché di una predeterminazione dei limiti e delle modalità di esercizio dello stesso, poiché sarebbe “irrazionale” che i legislatori regionali “malgrado l’art. 114, comma secondo, l’art. 117, comma secondo, lettera p, e l’art. 118 comma primo e secondo” della Costituzione siano, a differenza dello Stato, “sostanzialmente liberi” nel disciplinare tale potere. L’art. 120 della Costituzione, invece, porrebbe una “riserva” nella configurazione del potere sostitutivo, “bilanciata” dall’azione dei principi di sussidiarietà e leale collaborazione, affinché esso sia esercitato non in chiave sanzionatoria, ma “di sostegno solidale e di ausilio”.

Tale linea di lettura troverebbe conferma nell’art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che assegnerebbe in materia alle Regioni e agli enti locali “soltanto una facoltà di iniziativa”.

4.– Anche la Regione Veneto ha depositato una memoria illustrativa, con cui, ribadite le eccezioni preliminari in rito, ha insistito per il rigetto del ricorso.

Il potere sostitutivo disciplinato dall’impugnato art. 91, comma 8, a fronte di un’attività vincolata dell’ente locale, costituirebbe “pura e semplice manifestazione delle facoltà spettanti alla Regione, di natura sia legislativa, sia amministrativa”, che non avrebbe a che vedere con le prerogative eccezionali spettanti allo Stato a salvaguardia dell’interesse nazionale e dei valori indicati dall’art. 120 della Costituzione.

Oltretutto, già nel vigore dell’art. 5 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, la dottrina aveva concluso per l’ammissibilità di interventi sostitutivi delle Regioni nei confronti degli enti locali, quantomeno per le attribuzioni loro conferite dalla Regione stessa.

In conclusione, mentre il potere di cui all’art. 120 della Costituzione avrebbe carattere tassativo ed eccezionale, quello introdotto dalla norma impugnata costituirebbe, su un piano del tutto diverso, “una manifestazione dei poteri attivi di chi ha, costituzionalmente, la facoltà di agire e la responsabilità dei risultati”.
Considerato in diritto

1.– Il ricorso del Presidente del Consiglio ha ad oggetto diverse disposizioni della legge regionale del Veneto 4 novembre 2002, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo): precisamente gli articoli 33, comma 3 (in tema di composizione della commissione regionale per la classificazione delle residenze d’epoca); 34, comma 8, 43, comma 9, e 60, comma 3 (in tema di prezzi delle strutture ricettive alberghiere e degli stabilimenti balneari, e di relative sanzioni); 51, comma 3 (in tema di collaudo delle opere eseguite sui beni del demanio marittimo); 54, comma 2 (in tema di rinnovo automatico delle concessioni sui beni del demanio marittimo); 90, comma 1 (in tema di svolgimento occasionale dell’attività di guida turistica); 91, comma 8 (in tema di nomina di commissario ad acta nel caso di mancato adeguamento degli strumenti urbanistici).

Tuttavia, mentre la delibera del Consiglio dei ministri che ha deciso l’impugnazione contiene la sola generica determinazione di impugnare “la legge della Regione Veneto 4 novembre 2002, n. 33” (legge, si badi, recante una amplissima e articolata disciplina riguardante i più diversi oggetti attinenti alla materia del turismo), la relazione del Dipartimento degli affari regionali, allegata al verbale del Consiglio dei ministri, e sulla cui base il Consiglio ha deliberato, fa menzione di un’unica disposizione censurabile in quanto ritenuta in contrasto con l’articolo 120 della Costituzione, e cioè l’articolo 91, comma 8, in tema di potere sostitutivo regionale nei confronti dei Comuni.

Deve pertanto concludersi che è ammissibile solo la questione sollevata nei confronti di quest’ultima disposizione. Sono invece inammissibili, per difetto della determinazione governativa di impugnazione, di cui all’articolo 31, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (nel testo vigente all’epoca in cui il ricorso è stato proposto: ma nello stesso senso dispone l’attuale articolo 31, comma 3, nel testo sostituito dall’articolo 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131), le questioni relative alle altre disposizioni menzionate, non potendo esse ritenersi validamente ricomprese nella determinazione di impugnare l’intera legge: determinazione che – date le caratteristiche della legge stessa – risulterebbe comunque inammissibile per genericità, se non fosse specificata e motivata, limitatamente all’articolo 91, comma 8, attraverso il rinvio alla relazione citata.

2.– L’articolo 91 della legge del Veneto, contenente “Norme transitorie per le strutture ricettive soggette a classificazione”, dispone, al comma 7, che entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge “i Comuni provvedono ad adeguare i propri strumenti urbanistici con la previsione della disciplina urbanistico-edilizia dei complessi ricettivi all’aperto esistenti e, ove occorra, con la individuazione delle aree specificatamente destinate agli insediamenti turistico-ricettivi, in relazione alle indicazioni della programmazione regionale e provinciale”. In sede di formazione della predetta variante dello strumento urbanistico, è previsto che, al fine di adeguare i complessi ricettivi all’aperto ai requisiti minimi previsti dalla classificazione richiesta, con il mantenimento del numero delle unità abitative e delle piazzole in esercizio, “i complessi esistenti hanno diritto a conseguire un ampliamento delle aree già in uso con altre aree ad esse adiacenti, nella misura massima del venti per cento della superficie in uso” (secondo periodo del comma 7).

Il comma 8, impugnato dal Governo, dispone che “trascorso il termine di cui al comma 7 senza che sia stata data attuazione alle disposizioni in esso contenute, la Regione procede alla nomina di un commissario ad acta”.

Il ricorrente sostiene, conformemente a quanto dedotto anche in altri paralleli ricorsi contro altre leggi regionali, che detta disposizione del comma 8 contrasti con l’articolo 120 della Costituzione, dal quale, interpretato sistematicamente in correlazione con gli articoli 114 (sulla natura e l’autonomia degli enti territoriali) e 117, secondo comma, lettera p, della stessa Costituzione (che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la materia concernente “organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”), si ricaverebbe che solo al Governo spetta il potere di sostituirsi agli organi degli enti locali, e che l’esercizio del potere sostitutivo può essere disciplinato, ai sensi del secondo comma del medesimo articolo 120, solo dalla legge statale.

3.– La questione non è fondata.

3.1.– I poteri del tipo in esame, che comportano cioè la sostituzione di organi di un ente a quelli di un altro, ordinariamente competente, nel compimento di atti, ovvero la nomina da parte dei primi di organi straordinari dell’ente “sostituito” per il compimento degli stessi atti, concorrono a configurare e a limitare l’autonomia dell’ente nei cui confronti opera la sostituzione, e devono quindi trovare fondamento esplicito o implicito nelle norme o nei principi costituzionali che tale autonomia prevedono e disciplinano.

Questo presupposto è sotteso, esplicitamente o implicitamente, a tutta la giurisprudenza costituzionale formatasi, in tema di poteri sostitutivi, prima dell’entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, sia pure con prevalente riferimento ad ipotesi di sostituzione dello Stato alle Regioni previste per la tutela di interessi unitari affidati alla finale responsabilità dello Stato.

Il problema si poneva allora nel quadro di un sistema costituzionale (quello, appunto, del previgente Titolo V della Parte II della Costituzione) in cui, in linea di principio, le funzioni amministrative, nelle materie elencate dall’articolo 117, primo comma, spettavano alle Regioni (articolo 118, primo comma), e occorreva dunque rinvenire uno specifico fondamento costituzionale per giustificare la collocazione in capo a organi statali di poteri sostitutivi, che si risolvevano in altrettante ipotesi di esercizio di funzioni amministrative regionali da parte dello Stato, in deroga alla attribuzione costituzionale. Quanto agli enti locali territoriali, le loro funzioni erano determinate in termini di principio dalle leggi generali della Repubblica di cui all’articolo 128 della Costituzione (ora abrogato), mentre la puntuale individuazione delle stesse era rimessa, per le materie di competenza statale e quanto alle funzioni “di interesse esclusivamente locale” inerenti alle materie di competenza regionale (articolo 118, primo comma, della Costituzione, nel testo previgente), alle leggi dello Stato, e, salvo quest’ultima ipotesi, per le materie di competenza regionale, alle leggi regionali di “delega” o di “conferimento” di funzioni.

In tale contesto, la eventualità della sostituzione di organi regionali a quelli degli enti locali, mentre era esclusa nelle materie in cui la Regione non aveva competenze legislative e amministrative (cfr. sentenza n. 104 del 1973), poteva invece fondarsi sulle leggi regionali di delega o di “conferimento” di funzioni per le materie in cui, in base agli articoli 117 e 118 della Costituzione, le Regioni erano costituzionalmente titolari delle competenze amministrative oltre che legislative. E infatti erano numerose le ipotesi in cui leggi regionali, nel disciplinare l’esercizio di funzioni afferenti a materie di competenza regionale, prevedevano poteri di intervento sostitutivo della Regione nei confronti degli enti locali.

3.2.– Il sistema del nuovo Titolo V è improntato a criteri parzialmente diversi. Cadute le norme specifiche che attribuivano in via generale allo Stato il compito di definire le funzioni amministrative degli enti locali (articoli 118, primo comma, e 128, vecchio testo), il nuovo articolo 117, secondo comma, lettera p, ricomprende nella competenza legislativa esclusiva dello Stato la determinazione delle sole “funzioni fondamentali” di Comuni, Province e Città metropolitane; mentre il nuovo articolo 118, primo comma, attribuisce in via di principio ai Comuni, in tutte le materie, “le funzioni amministrative”, ma riserva la possibilità che esse, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato. Da un lato dunque una “preferenza” generalizzata per gli enti più vicini ai cittadini, dall’altro un criterio flessibile, guidato da principi generali, per la concreta collocazione delle funzioni ai vari livelli di governo. E poiché tale concreta collocazione non può che trovar base nella legge, ne deriva che sarà la legge statale o regionale, a seconda che la materia spetti alla competenza legislativa dello Stato o della Regione, ad operare le scelte relative, nel rispetto dei principi generali indicati.

E’ ciò che in sostanza risulta altresì dal nuovo articolo 118, secondo comma, secondo cui gli enti locali subregionali (non solo i Comuni) “sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”. Quale che debba ritenersi il rapporto fra le “funzioni fondamentali” degli enti locali di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera p, e le “funzioni proprie” di cui a detto articolo 118, secondo comma, sta di fatto che sarà sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze legislative, a operare la concreta collocazione delle funzioni, in conformità alla generale attribuzione costituzionale ai Comuni o in deroga ad essa per esigenze di “esercizio unitario”, a livello sovracomunale, delle funzioni medesime.

In questo quadro, anche l’eventuale previsione di eccezionali sostituzioni di un livello ad un altro di governo per il compimento di specifici atti o attività, considerati dalla legge necessari per il perseguimento degli interessi unitari coinvolti, e non compiuti tempestivamente dall’ente competente, non può che rientrare, in via di principio, e salvi i limiti e le condizioni di cui si dirà, nello stesso schema logico, affidato nella sua attuazione al legislatore competente per materia, sia esso quello statale o quello regionale.

Se così non fosse, si avrebbe infatti l’assurda conseguenza che, per evitare la compromissione di interessi unitari che richiedono il compimento di determinati atti o attività, derivante dall’inerzia anche solo di uno degli enti competenti, il legislatore (statale o regionale) non avrebbe altro mezzo se non collocare la funzione ad un livello di governo più comprensivo, assicurandone “l’esercizio unitario” ai sensi del primo comma dell’articolo 118 della Costituzione: conseguenza evidentemente sproporzionata e contraria al criterio generale insito nel principio di sussidiarietà.

3.3.– Il nuovo articolo 120, secondo comma, della Costituzione si inserisce in questo contesto, con la previsione esplicita del potere del Governo di “sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni” in determinate ipotesi, sulla base di presupposti che vengono definiti nella stessa norma costituzionale. L’ultimo periodo del comma prevede che sia la legge a definire le procedure, relative evidentemente all’esercizio dei poteri sostitutivi previsti dal periodo precedente.

La nuova norma deriva palesemente dalla preoccupazione di assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie coinvolte e del riparto costituzionale delle attribuzioni amministrative, taluni interessi essenziali – il rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, la salvaguardia dell’incolumità e della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali – che il sistema costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato (cfr. infatti l’articolo 117, quinto comma, ultimo inciso, della Costituzione, per gli obblighi internazionali e comunitari; l’articolo 117, secondo comma, lettere h e m, rispettivamente per l’ordine e la sicurezza pubblica e per i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali). Quanto all’“unità giuridica” e all’“unità economica”, quale che ne sia il significato (che qui non occorre indagare), si tratta all’evidenza del richiamo ad interessi “naturalmente” facenti capo allo Stato, come ultimo responsabile del mantenimento della unità e indivisibilità della Repubblica garantita dall’articolo 5 della Costituzione.

La Costituzione ha voluto dunque che, a prescindere dal riparto delle competenze amministrative, come attuato dalle leggi statali e regionali nelle diverse materie, fosse sempre possibile un intervento sostitutivo del Governo per garantire tali interessi essenziali.

Ma l’articolo 120, secondo comma, non può essere inteso nel senso che esaurisca, concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio di poteri sostitutivi. In realtà esso prevede solo un potere sostitutivo straordinario, in capo al Governo, da esercitarsi sulla base dei presupposti e per la tutela degli interessi ivi esplicitamente indicati, mentre lascia impregiudicata l’ammissibilità e la disciplina di altri casi di interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o delle Regioni o di altri enti territoriali, in correlazione con il riparto delle funzioni amministrative da essa realizzato e con le ipotesi specifiche che li possano rendere necessari.

Il carattere straordinario e “aggiuntivo” degli interventi governativi previsti dall’articolo 120, secondo comma, risulta sia dal fatto che esso allude a emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano rischi di compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica, sia dalla circostanza che nulla, nella norma, lascia pensare che si sia inteso con essa smentire una consolidata tradizione legislativa, che ammetteva pacificamente interventi sostitutivi, nei confronti degli enti locali, ad opera di organi regionali, anche diversi dagli organi di controllo già previsti dall’ora abrogato articolo 130 della Costituzione.

Pertanto è da escludere anche che da questa norma costituzionale si possa far discendere una riserva a favore della legge statale di ogni disciplina dell’esercizio di detti ulteriori poteri sostitutivi. La legge di cui è parola nell’ultimo periodo dell’articolo 120, secondo comma, è bensì la legge statale, ma in quanto la disciplina procedurale ivi prevista, pur se espressiva di principi di portata più generale, è quella relativa all’esercizio dei poteri straordinari di sostituzione delle amministrazioni di qualunque livello, spettanti al Governo a norma del periodo precedente.

4.– L’articolo 120, secondo comma, non preclude dunque, in via di principio, la possibilità che la legge regionale, intervenendo in materie di propria competenza, e nel disciplinare, ai sensi dell’articolo 117, terzo e quarto comma, e dell’articolo 118, primo e secondo comma, della Costituzione, l’esercizio di funzioni amministrative di competenza dei Comuni, preveda anche poteri sostitutivi in capo ad organi regionali, per il compimento di atti o di attività obbligatorie, nel caso di inerzia o di inadempimento da parte dell’ente competente, al fine di salvaguardare interessi unitari che sarebbero compromessi dall’inerzia o dall’inadempimento medesimi.

Poiché però, come si è detto, tali interventi sostitutivi costituiscono una eccezione rispetto al normale svolgimento di attribuzioni dei Comuni definite dalla legge, sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia costituzionale, debbono valere nei confronti di essi condizioni e limiti non diversi (essendo fondati sulla medesima ragione costituzionale) da quelli elaborati nella ricordata giurisprudenza di questa Corte in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni.

In primo luogo, le ipotesi di esercizio di poteri sostitutivi debbono essere previste e disciplinate dalla legge (cfr. sentenza n. 338 del 1989), che deve definirne i presupposti sostanziali e procedurali.

In secondo luogo, la sostituzione può prevedersi esclusivamente per il compimento di atti o di attività “prive di discrezionalità nell’an (anche se non necessariamente nel quid o nel quomodo)” (sentenza n. 177 del 1988), la cui obbligatorietà sia il riflesso degli interessi unitari alla cui salvaguardia provvede l’intervento sostitutivo: e ciò affinché essa non contraddica l’attribuzione della funzione amministrativa all’ente locale sostituito.

Il potere sostitutivo deve essere poi esercitato da un organo di governo della Regione o sulla base di una decisione di questo (cfr. sentenze n. 460 del 1989, n. 342 del 1994, n. 313 del 2003): ciò che è necessario stante l’attitudine dell’intervento ad incidere sull’autonomia, costituzionalmente rilevante, dell’ente sostituito.

La legge deve, infine, apprestare congrue garanzie procedimentali per l’esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio di leale collaborazione (cfr. ancora sentenza n. 177 del 1988), non a caso espressamente richiamato anche dall’articolo 120, secondo comma, ultimo periodo, della Costituzione a proposito del potere sostitutivo “straordinario” del Governo, ma operante più in generale nei rapporti fra enti dotati di autonomia costituzionalmente garantita. Dovrà dunque prevedersi un procedimento nel quale l’ente sostituito sia comunque messo in grado di evitare la sostituzione attraverso l’autonomo adempimento, e di interloquire nello stesso procedimento (cfr. sentenze n. 153 del 1986, n. 416 del 1995; ordinanza n. 53 del 2003).

5.– La norma impugnata nella specie prevede l’intervento sostitutivo della Regione nel caso in cui un Comune ometta di provvedere, entro il termine fissato dalla stessa legge (articolo 91, comma 7), ad adeguare lo strumento urbanistico a quanto previsto dalla legge medesima e dalla programmazione regionale e provinciale in tema di complessi ricettivi all’aperto e di insediamenti turistico-ricettivi. Si tratta dunque di una ipotesi di sostituzione, prevista dalla legge, ai fini del compimento di un’attività espressamente considerata obbligatoria, e vincolata, in parte, nello stesso contenuto, per una finalità rispondente all’interesse unitario espresso dalle norme e dai programmi regionali e provinciali.

La norma non specifica quale organo della Regione sia competente a nominare il commissario ad acta, né precisa il relativo iter procedimentale. Sotto questo profilo si tratta di una norma incompleta, che in tanto risulterà applicabile in quanto sia integrata da altre norme, anche di carattere generale, da cui si possano ricavare le specificazioni e le precisazioni predette, conformemente ai principi sopra enunciati. Ferma tale esigenza di integrazione come condizione della sua applicabilità, la rilevata incompletezza non è tale da inficiare la legittimità costituzionale della norma medesima.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 33, comma 3, 34, comma 8, 43, comma 9, 51, comma 3, 54, comma 2, 60, comma 3, e 90, comma 1, della legge regionale del Veneto 4 novembre 2002, n. 33 (Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo), sollevate, in riferimento all’articolo 117 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe;

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 91, comma 8, della predetta legge regionale del Veneto n. 33 del 2002, sollevata, in riferimento agli articoli 114, 117 e 120 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 gennaio 2004.

Depositata in Cancelleria il 27 gennaio 2004.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

La S.P.A.T.I. s.p.a. – Società Pubblicità Affari Totalizzatori Informazioni proponeva opposizione avverso il decreto con cui il Presidente del Tribunale di Milano le aveva ingiunto di pagare a favore della Sistema Tre s.r.l. la somma di L. 128.934.838 a titolo di corrispettivo di lavori di ristrutturazione realizzati presso le sue sale da gioco del nord Italia.

Deduceva che i lavori in questione erano stati appaltati e pagati alla R.M.B., per cui l’opposta era subappaltatrice di quest’ultima alla quale avrebbe dovuto rivolgersi per il pagamento: nessun rapporto contrattuale era intercorso con l’opponente.

L’opposta chiedeva il rigetto della domanda e, provvedendo alla chiamata in causa della R.M.B., che rimaneva contumace, estendeva la domanda nei suoi confronti.

Al presente giudizio era riunito quello instaurato dalla Sistema Tre s.r.l. nei confronti di A.R., dipendente della S.P.A.T.L s.p.a..

Con sentenza del 25 marzo 2003 il Tribunale revocava l’opposto decreto, ritenendo non provata la stipulazione del contratto di appalto fra S.P.A.T.I. s.p.a. e Sistema Tre s.r.l..

Con sentenza non definitiva dep. il 28 novembre 2006 la Corte di appello di Milano, in riforma della decisione impugnata dalla società opposta, dichiarava che il contratto di appalto era intercorso fra S.P.A.T.I. s.p.a. e Sistema Tre s.r.l. e che la prima era, pertanto, tenuta al pagamento del corrispettivo; rimetteva la causa sul ruolo per la prosecuzione dell’istruttoria relativamente alla quantificazione del dovuto.

Secondo i giudici di appello, la deposizione del teste L. e i documenti prodotti dalla S.P.A.T.I. s.p.a., in base ai quali il primo Giudice aveva ritenuto che il contratto di appalto sarebbe stato stipulato dalla S.P.A.T.I. s.p.a. con la R.M.B., era contraddetta dalla deposizione del teste F. che aveva riferito che l’incarico era stato conferito dall’ A. della S.P.A.T.I. s.p.a. e di avere sentito nominare il geom. Fa. della RMB solo alla fine dei lavori allorchè gli era stato riferito che i lavori sarebbero stati pagati da quest’ultimo, mentre i summenzionati documenti non dimostravano la conclusione di un contratto fra l’opponente e l’opposta, avente ad oggetto i lavori in questione.

In effetti, l’unico dato cero era rappresentato dalla sottoscrizione del verbale di consegna dei lavori realizzati da parte della Sistema Tre e dall’ A., per conto della S.P.A.T.I.: non era verosimile che detto verbale fosse stato sottoscritto dalla S.P.A.T.I. soltanto perchè destinataria anzichè committente dei lavori attesa l’autonomia del contratto di appalto da quello di subappalto;

inoltre, i lavori indicati nel verbale di consegna erano diversi da quelli elencati nel documento n. 1) prodotto dalla SPATI. Avverso tale decisione propone ricorso per cassazione la S.P.A.T.I. s.p.a. – Società Pubblicità Affari Totalizzatori Informazioni, in liquidazione sulla base di quattro motivi illustrati da memoria.

Resiste con controricorso l’intimata.

Motivi della decisione

Con il primo motivo la ricorrente, lamentando omessa motivazione circa un fatto controverso e decisivo (art. 360 cod. proc. civ., n. 5), censura la decisione gravata che, comportandosi come giudice di primo grado anzichè di appello, aveva omesso di esaminare i numerosi argomenti con cui il Tribunale aveva escluso la stipulazione del contratto di appalto fra essa ricorrente e la Sistema Tre, stipulazione sempre negata da SPATI. Il motivo va disatteso Occorre innanzitutto chiarire che, nei limiti dell’effetto devolutivo determinato dai motivi, il giudice di appello è investito della piena cognizione del merito della intera controversia, dovendo procedere alla compiuta e diretta valutazione degli elementi probatori emersi nel corso del procedimento in una posizione non diversa da quella del giudice di primo grado.

Essendo stata con i motivi di gravame investita della questione concernente l’appalto avente ad oggetti i lavori dei quali era stato chiesto il pagamento ovvero l’individuazione del soggetto con il quale era stato concluso il contratto posto dalla Sistema Tre s.r.l. quale fatto costitutivo del diritto azionato, la sentenza impugnata ha necessariamente e correttamente analizzato le risultanze processuali e ha riformato la decisione di primo grado all’esito di una difforme valutazione del materiale probatorio, che invece aveva portato il Tribunale a ritenere provata la conclusione del contratto fra SPATI e R.M.B.: contrariamente a quanto dedotto dalla ricorrente i Giudici di appello hanno evidenziato, con motivazione congrua e immune da vizi logici e giuridici, non soltanto perchè non potesse darsi credito alla deposizione L. valorizzata dal Tribunale ma anche le ragioni per le quali i documenti 1) e 2) e quelli da 3) a 8) non fornissero la prova del contratto nè del rapporto che sarebbero intercorsi fra SPATI e la predetta R.M.B.. Ed invero, sono stati quindi indicati gli elementi presuntivi su cui la sentenza ha fondato il proprio convincimento: come si vedrà meglio infra, la prova del contratto fra le parti in causa era desunta dal verbale di consegna dei lavori eseguiti dalle medesime sottoscritto, essendo state analizzate criticamente le risultanze che avevano portato il primo giudice a ritenere dimostrato il contratto fra R.M.B. e S.P.A.T.I. Con il secondo motivo la ricorrente, lamentando palese contraddittorietà e illogicità della motivazione su un punto decisivo della controversia (art. 360 cod. proc. civ., n. 5), deduce l’illogicità della motivazione laddove aveva ritenuto le deposizioni dei testi L. e F. in insanabile contrasto fra di loro, quando invece le due testimonianze convergevano sia in ordine al soggetto debitore della prestazione sia relativamente al soggetto che ebbe a conferire l’incarico. Inoltre, al teste F. erano state attribuite dichiarazioni che non risultavano dal verbale di causa, non avendo il citato teste mai affermato che l’incarico di eseguire i lavori fosse stato dato alla Sistema Tre dall’ A..

Il motivo è infondato.

Occorre innanzitutto premettere che il vizio deducibile ai sensi dell’art. 360 cod. proc. civ., n. 5, deve consistere in un errore intrinseco al ragionamento del giudice che deve essere verificato in base al solo esame del contenuto del provvedimento impugnato e non può risolversi nella denuncia della difformità della valutazione delle risultanze processuali compiuta dal giudice di merito rispetto a quella a cui, secondo il ricorrente, sì sarebbe dovuti pervenire:

in sostanza, ai sensi dell’art. 360, n. 5 citato, la (dedotta) erroneità della decisione non può basarsi su una ricostruzione soggettiva del fatto che il ricorrente formuli procedendo a una diversa lettura del materiale probatorio ovvero censurando la valutazione o l’interpretazione delle prove acquisite, atteso che tale indagine rientra nell’ambito degli accertamenti riservati al giudice di merito ed è sottratta al controllo di legittimità della Cassazione che non può esaminare e valutare gli atti processuali ai quali non ha accesso, ad eccezione che per gli errores in procedendo (solo in tal caso la Corte è anche giudice del fatto).

Orbene, in primo luogo deve escludersi l’asserita illogicità che sarebbe consistita nell’avere riscontrato fra le deposizioni dei testi summenzionati una inesistente contraddizione posto che la sentenza – procedendo all’esame e alla motivata analisi del contenuto di tali dichiarazioni – ha indicato le ragioni di tale contrasto, evidenziando che se, da un canto, la deposizione L. aveva fatto riferimento alla conclusione del contratto fra S.P.A.T.I. e R.M.B., il teste F. aveva invece riferito che l’incarico era stato conferito alla Sistemi Tre dall’ A., dipendente della S.P.A.T.I.: a conferma che il soggetto con il quale era stato stipulato il contratto non era stata la R.M.B., i Giudici hanno evidenziato la circostanza che il predetto teste aveva riferito di avere saputo soltanto a fine lavori che le opere sarebbero state pagate dal Fa. della R.M.B. quest’ultima, dovendo qui considerarsi che la successiva indicazione del soggetto che avrebbe proceduto al pagamento non stava necessariamente a significare che lo stesso dovesse identificarsi con la parte contraente.

Per quel che poi concerne la circostanza secondo cui al teste F. sarebbero state attribuite frasi che neppure sarebbero risultate dal verbale di causa, va qui ricordato che la denuncia dell’errore di fatto, consistito nell’inesatta percezione da parte del giudice di circostanze presupposte come sicura base del suo ragionamento, in contrasto con quanto risulta dagli atti del processo, non integra il vizio di motivazione deducibile ai sensi dell’art. 360, n. 5, ma costituisce semmai motivo di revocazione ai sensi dell’art. 395 cod. proc. civ., n. 4 (Cass. 17057/2007;

5715/2007; 24166/2006).

Con il terzo motivo la ricorrente, lamentando violazione dell’art. 2697 cod. civ., insufficiente motivazione su un punto decisivo della controversia (art. 360 cod. proc. civ., n. 5), censura la sentenza che non aveva applicato il principio dell’onere della prova, avendo dapprima esaminato gli elementi probatori prodotti dall’opponente per escludere che sussisteva il contratto di appalto intercorso fra S.P.A.T.I, e R.M.B., quando la prova di un diverso contratto fra S.P.A.T.I. – Sistemi Tre spettava a quest’ultima e non certo all’opponente. La motivazione si era rivelata insufficiente laddove aveva considerato unica prova certa il verbale sottoscritto dall’ A. che non aveva poteri per vincolare la società committente, mentre il riferimento alla natura autonoma del subappalto non avrebbe potuto escludere che la S.P.A.T.I., in quanto destinataria finale delle opere, fosse intervenuta per esercitare la mera sorveglianza sull’esecuzione dei lavori in modo da verificarne la corrispondenza a quanto pattuito. Insufficiente era la motivazione laddove la sentenza si era limitata ad affermare senza alcuna specificazione che i lavori indicati nei verbali di consegna erano diversi da quelli indicati nel documento 1), quando invece gli stessi erano sostanzialmente coincidenti.

Il motivo va disatteso.

La sentenza non ha violato il principio di cui all’art. 2697 cod. civ., avendo accertato, a stregua del verbale di consegna dei lavori eseguiti, che l’opposta aveva provato il fatto costitutivo posto a base della domanda di ingiunzione e che costituiva oggetto del suo onere probatorio, ovverossia il contratto di appalto intercorso con la S.P.A.T.I.: nel compiere la relativa indagine ha esaminato nel suo complesso gli elementi indiziari emersi, escludendo, d’altra parte, che l’appalto fosse stato affidato alla Sistemi tre dalla R.M.B., circostanza – questa – che il primo Giudice aveva posto a base della sentenza e che era stata censurata con i motivi di cui la Corte era stata investita con il gravame.

Il valore probatorio dei predetti verbali e, quindi, i poteri dell’ A. costituiscono oggetto di un tipico accertamento di fatto riservato all’indagine riservata al giudice di merito ed evidentemente sottratto al controllo di legittimità.

Deve ritenersi corretta la motivazione della sentenza laddove ha ritenuto che l’intervento della S.P.A.T.I. nel verbale di consegna delle opere appaltate costituisse prova che il contratto fosse intercorso con la Sistemi Tre e non potesse essere giustificato dal fatto che la medesima era la destinataria finale delle opere medesime: al riguardo appare immune da vizi il riferimento alla natura del contratto di subappalto che, seppure è condizionato alla sorte del contratto di appalto, è autonomo atteso che il subappaltatore risponde al subcommittente della corretta esecuzione delle obbligazioni nei suoi confronti assunte in base alle pattuizioni fra loro concordate, sicchè la consegna e il collaudo delle opere deve avvenire fra costoro, a meno che non si dimostri che il committente intervenga nella qualità di rappresentante o delegato del subcommittente.

Infine, con argomentazione ulteriore resa ad abundantiam e quindi priva di valore decisorio, la sentenza ha evidenziato la non identità fra i lavori oggetto dei verbali di consegna e quelli indicati nel doc. 1), al quale peraltro non aveva attribuito alcun valore probatorio escludendo, come si è detto, che potesse dimostrare la sussistenza di un contratto di appalto intercorso fra l’opponente e la R.M.B..

Con il quarto motivo la ricorrente, lamentando "sull’attendibilità dei testimoni violazione dell’art. 116 cod. proc. civ.", censura la sentenza laddove non aveva esaminato l’eccezione di incapacità a testimoniare del teste F., legale rappresentante e socio della opposta, che essa ricorrente aveva ripetutamente sollevato;

tale eccezione conteneva implicitamente il dubbio sull’attendibilità del teste su cui la sentenza aveva omesso ogni apprezzamento.

Il motivo va disatteso.

Sotto il profilo del mancato esame dell’eccezione di incapacità la censura difetta di autosufficienza laddove la ricorrente non ha indicato il verbale di causa in cui aveva formulato l’eccezione, dovendo qui ricordarsi che la nullità della testimonianza resa da persona incapace deve essere eccepita subito dopo l’espletamento della prova, ai sensi dell’art. 157 cod. proc. civ., comma 2 (salvo il caso in cui il procuratore della parte interessata non sia stato presente all’assunzione del mezzo istruttorio, nel qual caso la nullità può essere eccepita nell’udienza successiva), sicchè, in mancanza di tempestiva eccezione, deve intendersi sanata, senza che la preventiva eccezione di incapacità a testimoniare, proposta a norma dell’art. 246 cod. proc. civ., possa ritenersi comprensiva dell’eccezione di nullità della testimonianza comunque ammessa, ed assunta nonostante la previa opposizione, cfr. Cass. 8358/2007 2995 del 2004).

Per quel che concerne la mancata valutazione circa l’inattendibilità del testimone che doveva considerarsi implicitamente dedotta con la sollevata eccezione di incapacità, il giudizio sull’attendibilità del testimone è un tipico accertamento rimesso all’apprezzamento del giudice di merito e, come tale, sottratto al sindacato di legittimità, dovendo qui considerarsi – sotto il profilo del vizio di motivazione denunciato – che la sentenza, dando rilevanza decisiva al verbale di consegna dei lavori, ha implicitamente ritenuto il riscontro obiettivo e quindi l’attendibilità delle dichiarazioni rese dal citato teste.

Il ricorso va rigettato.

La domanda di risarcimento dei danni ex art. 96 cod. proc. civ., formulata con il controricorso nella presente fase dalla resistente, va respinta non sussistendo i presupposti della malafede o della colpa grave richiesti dalla norma citata, tanto più considerando che nel giudizio di merito la presente controversia ha dato luogo a soluzioni difformi.

Le spese della presente fase vanno poste a carico della ricorrente, risultata soccombente.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Condanna la ricorrente al pagamento in favore della resistente delle spese relative alla presente fase che liquida in Euro 3.000,00 di cui Euro 200,00 per esborsi ed Euro 2.800,00 per onorari di avvocato oltre spese generali ed accessori di legge.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.

Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/

Svolgimento del processo

Il Giudice di Pace di Catanzaro ha assolto, sia pure a mente dell’art. 530 c.p.p., comma 2, A.F. dalle imputazioni di lesioni personali lievi e di minaccia in pregiudizio della costituita parte civile, T.G..

La motivazione adduce la contraddittorietà dei deposti testimoniali, tali da non consentire la certezza del giudizio.

Lamenta il Procuratore Generale presso la Corte d’Appello di Catanzaro la contraddittorietà ed illogicità della decisione, anche irragionevolmente attestante fatti estranei all’oggetto del giudizio.

Con telefax 2.12.2010 l’avv. Aiello faceva giungere alla Corte Memoria difensiva.
Motivi della decisione

Il ricorso è fondato.

Innanzitutto, non è processualmente corretto richiedere riscontri alla versione della persona offesa, poichè la sua deposizione, pur se non equiparabile a quella del testimone estraneo, può da sola assurgere a fonte di prova. Nè giova invocare raffronto con la querela, atto che non affluisce al fascicolo del dibattimento (se non per la verifica della tempestività), mentre del tutto congruente al riguardo è la certificazione medica prodotta, indebitamente screditata per un asserito dubbio (irragionevolmente ed apoditticamente avanzato) sulla riferibilità della stessa al fatto lesivo oggetto di processo.

Manifesta, inoltre, è l’illogicità dell’argomentazione.

Non è dato ravvisare – secondo ragionevolezza – contrasto con l’indicazione di un ulteriore atto lesivo in pregiudizio della persona offesa, oltre a quello oggetto della doglianza, rappresentato dai calci inferti a costei dall’imputato, trattandosi di precisazione della condotta aggressiva del prevenuto. Nè l’asserita inattendibilità delle deposizioni di testimoni terzi rispetto all’episodio inferisce nella valutazione del fatto oggetto di giudizio, così come neutra al proposito è la qualità o meno di condomino dello stabile in cui si verificato il fatto.

La sentenza viene, quindi, annullata con rinvio per nuovo esame al Giudice di Pace di Catanzaro.
P.Q.M.

Annulla la sentenza impugnata con rinvio, per nuovo esame, al Giudice di Pace di Catanzaro.

Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.